Hypokrisie – das Wort fiel häufig, als die Abgeordneten der parlamentarischen Gesundheitskommission und des Petitionsausschusses am vergangenen Donnerstag zusammenkamen, um über die letzte Petition in dieser Legislaturperiode zu diskutieren. Es ging um die Petition Nr. 1031, die eine Legalisierung von Cannabis über Coffeeshops forderte. Sie hatte mit 7 341 Unterschriften in kürzester so viele Stimmen gesammelt, wie nur wenige Bürgerpetitionen vor ihr. Entsprechend war es an den drei Initiatoren, Joé Schmit, Guy Munhowen und Christopher Zimmer, ihr Anliegen vorzutragen. Sie forderten, Cannabis künftig über Coffeeshops, ähnlich wie sie in den Niederlanden existieren, zu verkaufen und den Besitz von fünf Gramm Hanf pro Person zu erlauben. Es müsse Schluss sein mit der Hypokrisie, die den Konsum von Cannabis unter Strafe stelle, obwohl Cannabis längst so beliebt sei wie Zigaretten. Ziel müsse sein, eine „Duldungspolitik für den Kauf und Konsum von Cannabis einzuführen, um so die Drogenkriminalität einzudämmen“, heißt es im Petitionstext. Anderthalb Stunden diskutierten die Anwesenden, ob Luxemburg auf den Weg gehen sollte, den Freizeitgebrauch von Cannabis zu erlauben. Mehr Zeit war nicht vorgesehen.
Die Folgen einer Drogenpolitik in Luxemburg, die auf klassische Repression und Suchtprävention beziehungsweise -therapie setzt, den Konsum von Cannabis und anderer psychoaktiven Substanzen unter Strafe stellt und der es trotzdem nicht gelingt, die Zahl der Drogenkonsumierenden einzudämmen, war nicht die einzige Hypokrisie, die den Tag im Plenarsaal auf dem Krautmarkt verhandelt wurde. Die größere Heuchelei bestand darin, dass die DP-LSAP-Grüne-Regierung schon bei Amtsantritt zugegeben hatte, dass die Drogenpolitik der vergangenen Jahrzehnte gescheitert sei. Eine „neue Strategie“ sollte im „Zentrum der Politik“ stehen, heißt es in der gemeinsamen Regierungsvereinbarung. Man werde prüfen, welcher Ansatz mehr Erfolg verspreche, so die Koalitionäre. Ein Versprechen, das bis heute nicht eingelöst wurde.
Pseudo-Debatte
Stattdessen hatten am letzten Tag, bevor die Abgeordneten in die Sommerpause fuhren, die Petitionäre das Wort. Zu einer eigenen politischen Analyse und Auseinandersetzung war die liberale Koalition in fünf Jahren nicht in der Lage – beziehungsweise sie stand entgegen den Beteuerungen nicht auf der Prioritätenliste oben. Erst jetzt, da sich die Amtszeit dem Ende zuneigt und es mit Riesenschritten auf die Wahlen zugeht, ändert sich das. Außer bei den Grünen, die als einzige Partei konsequent für die Legalisierung von Cannabis nicht nur für medizinische Zwecke eintritt und der Drogenpolitik im Wahlprogramm zwei Seiten widmet, bricht mit einem Mal hektische Betriebsamkeit aus. Die DP und die LSAP entdecken das Thema für sich. Die Liberalen vorsichtig, denn in ihrem Programm steht nur, die Partei spreche sich „auch für die Möglichkeit einer allgemeinen, staatlich kontrollierten Abgabe von Cannabis an Erwachsene“ aus und wolle die zweijährige Testphase abwarten, um „mehr über die Einsatzmöglichkeiten und Wirkungen vom medizinischen Cannabis in Erfahrung zu bringen“. Die LSAP, in der jahrelang die Gegner einer Legalisierung Oberhand hatten, fordert das zweite Mal seit Bestehen, neben der medizinischen Nutzung den „Cannabis-Verkauf und -Konsum auch für rekreative Zwecke ab 18 Jahren“ zu erlauben und staatlich zu regeln. Déi Lenk gehen in ihrem Programm nur auf die Vergabe medizinischen Cannabis ein. Die CSV, die es dieses Jahr spannend machen will, hat einen von drei Teilen ihres Wahlprogramms veröffentlicht und hält mit ihrer drogenpolitischen Position noch hinterm Berg. Martine Mergen, Ärztin und für die Christlich-Sozialen im Gesundheitsausschuss, sprach sich am Donnerstag für weitere Untersuchungen und einer vertiefenden Debatte aus – im Herbst, wenn ein neues Parlament zusammenkommt.
Eben dieses Auf-die-lange-Bank-Schieben, ist die altbekannte Taktik der Parteien von CSV über DP bis LSAP, und seit ihrer Regierungsbeteiligung auch der Grünen, – und sie ist symptomatisch für den politischen Umgang mit dem heiklen Thema: Die Einführung des medizinischen Cannabis, so erfreulich sie für die Betroffenen ist, traut sich die Dreierkoalition nur als zweijähriges, streng reguliertes Pilotprojekt. So wie in Deutschland sollen Schwerstkranke, bei denen andere Therapien nicht anschlagen, sich vom Arzt ihres Vertrauens Cannabinoid-Präparate verschreiben lassen können. Allerdings nur, wenn der Arzt vorab eine sechs- bis 24-stündige Fortbildung absolviert hat. Vorerst soll Cannabis nur in Krankenhausapotheken erhältlich sein. Das Ministerium rechnet zurzeit mit 80 bis 100 möglichen Patienten.
Restriktives Pilotprojekt
Statt aus den Erfahrungen des Nachbarn zu lernen, startet Luxemburg also sein eigenes ähnlich restriktives Projekt – als wären daraus grundsätzlich andere Ergebnisse zu erwarten. In Deutschland kamen statt der erwarteten tausend Patienten mit Sondergenehmigungen über 15 000 Antragsteller. So groß war die Nachfrage, dass Apotheken mit dem Nachschub nicht hinterherkamen und die Preise für Cannabis-Medizin stiegen. Ein Vergabeverfahren für den inländischen Anbau und die Lieferung von zunächst 6,6 Tonnen Cannabis wurde per Gerichtsbeschluss gestoppt. Deutschland produziert, wie Luxemburg, kein eigenes Cannabis, sondern importiert die Medizin aus den Niederlanden und Kanada. Trotz der für die Patienten sehr unangenehmen Folgen wollte der Ursprungstext von Justizminister Félix Braz (Déi Gréng) und Gesundheitsministerin Lydia Mutsch (LSAP) die Verschreibung auf Fachärzte beschränken. Der Staatsrat mahnte in seinem Gutachten an, im Sinne der freien Arztwahl auch Generalisten die Verschreibung zu gestatten.
Beim Cannabis für den Freizeitgebrauch drückt sich indes eine Regierung nach anderen um eine klare Position. Petitionär Guy Munhowen, der bis vor kurzem einen Headshop in der Hauptstadt betrieb, wies darauf hin, dass vor vielen Jahren schon einmal im Parlament über die Substanz diskutiert wurde. Ohne Folgen. Derweil steigt der Stellenwert der Droge, die mittlerweile die drittbeliebteste ist nach Alkohol und Zigaretten, und hat sich das Einstiegsalter bei durchschnittlich 13, 14 Jahren eingependelt. Fast zehn Prozent der 15- bis 34-Jährigen in Luxemburg haben in den vergangenen zwölf Monaten regelmäßiger Cannabis konsumiert – gegenüber 27 Prozent bei Zigaretten. Luxemburg geht es wie vielen EU-Ländern: Seit Jahren wird an der Drogenpolitik und Suchtprävention herumgedoktert; ein kohärentes, evidenzbasiertes Konzept, das Gesundheitsrisiken und den rekreativen Konsum von psychoaktiven Substanzen wirksam eindämmt, gibt es bis heute nicht. Es stimmt zwar, wie Justizminister Braz unterstrich, dass (Erst-)KonsumentInnen von Cannabis hierzulande nicht mehr mit aller Härte des Gesetzes verfolgt werden. Wer mit geringen Dosen von Cannabis erwischt wird, wird von der Polizei in der Regel verwarnt und muss, wenn er minderjährig ist, sich von einem Suchthilfeverein beraten lassen. Strafbar ist der Konsum der psychoaktiven Substanz gleichwohl und wer damit handelt, riskiert sogar Gefängnisstrafe.
Trend zur Entkriminalisierung
Den repressiven Ansatz hat Luxemburg nicht erfunden. Er geht zurück auf eine Drogenpolitik der UN, die maßgeblich von den USA bestimmt und geformt wurde. Doch im Land der drogenpolitischen Zero tolerance und des brutalen War on drugs mit vielen Toten und überfüllten Gefängnissen geschieht derzeit ein Umdenken. Inzwischen mehren sich die Bundesstaaten, die medizinisches Cannabis erlauben und Hanf auch für den Freizeitgebrauch zulassen. Obwohl die Substanz in den USA auf Bundesebene weiterhin illegal ist, erlaubt seit dem 1. Juli mit Vermont der nunmehr neunte Bundesstaat den Konsum von Cannabis. Bereits seit Anfang des Jahres ist der Cannabis-Konsum in Kalifornien, Nevada, Maine und Massachusetts legal. Insgesamt haben somit über 50 Millionen US-BürgerInnen straffreien Zugang zu Cannabis für den Freizeitgebrauch. Das erste Land, das Cannabis sowohl für den medizinischen als auch für den rekreativen Gebrauch freigegeben hat, ist Uruguay.
Auch Kanada hat den Konsum bei Erwachsenen jüngst legalisiert. Dort hat sich die liberale Regierung unter Premierminister Justin Trudeau für die staatliche Regulierung entschieden. Ein Ansatz, den Gesundheitsministerin Mutsch „interessant“ findet, gerade weil er „so im Detail regelt“. Das stimmt insbesondere aus Jugendschutzsicht, Dealern drohen heftige Strafen: Wer Cannabis an Jugendliche verkauft, muss mit einer Haftstrafe von bis zu 14 Jahren rechnen. Die Legalisierung gilt nur für Cannabis und nicht für andere psychoaktive Substanzen. Erfahrungen gibt es mit dem Gesetz noch nicht: Stichtag für die Umsetzung ist der 1. Oktober.
Die Gretchenfrage hierzulande wird sein, ob das demonstrative Interesse der Politik bis nach dem Wahltermin am 14. Oktober anhält oder nicht. Denn auch wenn sich die innerparteilichen Kritiker in der LSAP oder DP mit Wortmeldungen derzeit zurückhalten: Es sind nicht wenige, die Cannabis als Einstiegsdroge für problematisches Suchtverhalten und Konsum harter Drogen sehen. Auch in der Parlamentsdebatte wurde dies mehrfach behauptet, dabei ist die These schon seit über 20 Jahren widerlegt. Zahlreiche Studien belegen, dass nur zwei bis fünf Prozent der Cannabiskonsumenten später bei harten Drogen landen, 95 bis 98 Prozent tun es nicht. In den Parteien haben die Kritiker gleichwohl Einfluss, sonst hätte die Koalition das heiße Eisen wohl angepackt. Mars Di Bartolomeo (LSAP) hatte sich als Gesundheitsminister gegen eine Lockerung des Cannabis-Verbots ausgesprochen, auch Nachfolgerin Mutsch gilt als Skeptikerin.
Wenig wissenschaftliche Fakten
Bemerkenswerterweise haben sich Substanz und Niveau der öffentlichen Auseinandersetzung seither kaum verbessert. Die Gesundheitsministerin verweist auf Studien, die „Kurzzeiteffekte bei den kognitiven“ und der „Entwicklung zerebraler Funktionen“ feststellen, die Beeinträchtigungen des Erinnerungsvermögens und psychische und emotionale Störungen gerade bei Jugendlichen nachgewiesen haben, und bietet an, diese bei Interesse zu verschicken; auf Land-Nachfrage hat die Pressestelle sie nicht parat. In der öffentlichen Debatte und in den Medien spielen wissenschaftliche Studien kaum eine Rolle, auch zu Vorgesprächen für die Wahlprogramme sind ExpertInnen selten eingeladen. Das sind, wohlgemerkt, nicht nur Sozialpädagogen von Suchthilfereinrichtungen, die eher den problematischen Konsum sehen (und in der Folge oft betonen). Sondern Neurologen, Psychiaterinnen, Pharmakologen und andere Wissenschaftler, die beurteilen können, ob behauptete Gesundheitsrisiken zutreffen – und wie sich diese im Vergleich zur legalen Droge Alkohol verhalten. In Luxemburg gibt es keine pharmakologische Forschung zu den Risiken von Cannabis.
Oft werden Studien vom Hörensagen zitiert, die wenigstens haben sie gelesen. Spätestens dann würde sich zeigen, dass die wissenschaftliche Literatur keineswegs so eindeutig ist, wie Befürworter und Gegner einer Legalisierung das häufig behaupten. Studien zu den gesundheitlichen Risiken von Cannabis teilen allesamt eine Schwierigkeit: Viele basieren auf (zu) kleinen Stichproben und sind nicht immer methodisch einwandfrei. Die Forschung zu Cannabis steckt in den Kinderschuhen, was wiederum an der hypokritischen Haltung der Politik liegt: Weil Cannabis als gefährliche, süchtig machende Drogen eingestuft ist, müssen Wissenschaftler, die über die Substanz forschen wollen, zunächst etliche Hürden nehmen. Erst seitdem weltweit immer mehr Länder Cannabiskonsum entkriminalisieren, gibt es deutlich mehr Untersuchungen.
Regelrechte Längsschnittstudien, die verlässlich Aufschluss zu Langzeitfolgen von Cannabis bei Jugendlichen und Heranwachsenden geben könnten, sind indes weiterhin Mangelware. Das ändert sich nur langsam. Dass exzessiver Cannabis-Konsum das Erinnerungsvermögen und die Leistungsfähigkeit beeinträchtigt, haben viele Studien belegt – allerdings legen andere Untersuchungen nahe, dass dieser Effekt bei längerem Verzicht auf Cannabis wieder nachzulassen scheint. Auch ist unklar, ob Nachteile etwa bei neurokognitiven Tests, Änderungen der Makro- und Mikrostrukturen im Gehirn und Beeinträchtigungen der Hirnfunktion bei regelmäßigen Cannabis-Konsumenten nicht auf vorher existierende Unterschiede zurückzuführen sind. Das nationale Gesundheitsinstitut der USA, NIH, einer Pro-Cannabis-Position unverdächtig, hat in einer Metastudie (die Studien auf Validität, Methodologie, Signifikanz und Relevanz analysiert) von 2015 festgestellt, dass viele Untersuchungen in ihrer Aussagekraft nicht eindeutig sind. Nicht nur das: Jugendliche, die exzessiv Alkohol trinken (sogenanntes Binge-drinking), hatten deutlich schlechtere Werte in der weißen Hirnmasse als Cannabis-Konsumierende. Alkohol ist in Luxemburg ab 18 Jahren erlaubt, Alkopops sogar schon ab 16 Jahren und der Aktionsplan Alkohol lässt immer noch auf sich warten. So viel zur Ernsthaftigkeit der Politik, Jugendliche und Erwachsene vor Gesundheitsrisiken durch psychoaktive Substanzen bestmöglich schützen zu wollen.
Auch die Sorge, dass die Legalisierung von medizinischem Cannabis eine Art Sogwirkung entfalten und die Hemmschwelle gerade bei Jugendlichen senken könnte, Cannabis zu konsumieren, ist wissenschaftlich nicht belegt. Eine Metastudie der Society for the Study of Addiction in den USA von diesem Jahr, für die 2 999 Wissenschaftsaufsätze und 21 Untersuchungen analysiert wurden, kommt zu dem Ergebnis, dass alle Schätzungen über einen kausalen Zusammenhang nicht signifikant waren, Forschungskonzept- und -umsetzung oft methodisch lückenhaft und dass daher keine verlässlichen Aussagen möglich sind.
Portugal: keine Zauberformel
Dasselbe gilt für viele Argumente der Befürworter einer Legalisierung. Portugal wird oft als Musterbeispiel eines Landes zitiert, das den Drogenkonsum weitgehend legalisiert habe. Doch die Regierung dort hat 2001 nur den Eigenkonsum dekriminalisiert, – Herstellung, Anbau und Handel mit psychoaktiven Substanzen sind weiterhin strafbar. Ergo sind Effekte wie eine Zunahme oder ein Rückgang der Beschaffungskriminalität schwierig zu bestimmen, da Konsumierende weiterhin auf den Schwarzmarkt und illegale Vertriebswege angewiesen sind. Legalisierung bedeutet, dass der Staat Gesetze erlässt, um Herstellung, Vertrieb und Konsum staatlich zu regeln. Dekriminalisierung, dass der Staat den Konsum duldet und die Strafverfolgungspraxis entschärft. Letzteres trifft auf Protugal zu. Dass deutlich weniger Menschen in Portugal in den Folgejahren nach 2001 wegen Drogendelikten im Gefängnis landeten, führt eine Analyse des Rechtswissenschaftlichen Instituts der Universität Berkeley in Kalifornien darauf zurück, dass Gerichte weniger Urteile wegen Drogenbesitz und -handel fällten. Die Anzahl polizeilich registrierter Drogendelikte und beschlagnahmter illegaler Drogen ging indes nicht zurück. Die Absicht des Gesetzgebers, Konsumierende psychoaktiver Substanzen verstärkt zu behandeln, ging folglich nur halb auf: Die Kommission, die Personen, die gegen das Betäubungsmittelgesetz verstoßen, der Therapie zuführen soll, verwende 60 bis 70 Prozent ihrer Zeit und Ressourcen damit, Fälle von Cannabis-Konsumierenden zu sichten, die kein problematisches Suchtverhalten an den Tag legen, so die Studie.
Übrigens ist der Unterschied zwischen dem portugiesischen und dem luxemburgischen Ansatz kleiner, als es azunächst scheint: Zwar hat Portugal auch den Konsum und Besitz kleinster Mengen weiterer psychoaktiver Substanzen wie LSD und Psilocybin (Pilze), sowie Heroin und Kokain dekriminalisiert, aber der Umgang mit Cannabis-Konsumierenden ist in punkto Prävention und Suchthilfe ähnlich. Das ist vielleicht der Grund, warum Gesundheitsministerin Mutsch das portugiesische Modell „nicht ganz uninteressant“ findet: Es ändert wenig am Status quo, entlastet in erster Linie Gerichte und Gefängnisse, ist aber genauso paternalistisch wie die bisherige Drogenpolitik hierzulande, hält den Konsum von Cannabis, auch bei Erwachsenen, per se für bedenklich – und stuft ihn daher weiterhin als illegal ein. Konsumierende sind gezwungen, ihre Drogen illegal zu beschaffen, ungeachtet der Gesundheitsrisiken, die das mit sich bringt. In der Vergangenheit wurden in Luxemburg wiederholt Cannabismengen von der Polizei beschlagnahmt, die beispielsweise mit Blei versetzt waren, um das Gewicht zu erhöhen und höhere Gewinnmargen zu erzielen, oder die bedenklich hohe THC-Werte aufwiesen. Staat und Regierung wissen das, geändert hat sich an der Politik gleichwohl nichts. Am Ende der Parlamentssitzung wurde die Petition für weitere Empfehlungen in die zuständigen Ausschüsse verwiesen, mit der Aufforderung der Gesundheitsministerin, dann eine „objektive Debatte“ zu führen. Irgendwann.