L’automobiliste empruntant l’autoroute qui mène de Dublin à Belfast ne se rend compte qu’il est arrivé en Irlande du Nord qu’aux panneaux de signalisation, qui changent de couleur, indiquent des distances en miles et ne comportent plus de mention en gaëlique.
Sur une longueur de 360 kilomètres, la seule frontière terrestre du Royaume-Uni est encore moins matérialisée que celle qui sépare le Luxembourg de la France ou de la Belgique. Mais à plusieurs points de passage en dehors de l’autoroute on peut apercevoir de petits panneaux, posés du côté nord, qui préviennent que la route sur laquelle on se trouve pourrait être fermée à partir du 29 mars 2019 en cas de Brexit « dur ». Tout du moins, on y retrouverait une frontière matérialisée, avec ce que cela implique de contrôles des personnes et des marchandises.
Rien de plus logique si, conformément au résultat du référendum du 23 juin 2016, le Royaume-Uni quitte l’Union Européenne. Sauf que si les Irlandais du Nord ont ce jour là, comme les Ecossais, voté majoritairement pour le maintien (à 56 pour cent), ce n’est pas seulement à cause de leur attachement à la libre circulation avec l’Eire. L’invisibilité de la frontière ne résulte pas de l’application de la convention de Schengen, dont la République d’Irlande et le Royaume-Uni ne sont pas signataires, mais de l’accord de paix conclu en avril 1998 entre les deux pays (lire encadré) tous deux membres de l’UE depuis 1973.
De l’avis général, la libération des échanges entre le sud et le nord de l’Irlande a non seulement eu un effet bénéfique sur le plan économique mais a aussi fortement contribué à l’apaisement des relations entre les deux pays et entre les communautés en Ulster même.
L’accord de 1998 excluant par ailleurs tout retour d’une frontière « en dur », le Royaume-Uni, l’Irlande et l’UE ont solennellement promis de ne pas la rétablir, car les conséquences politiques seraient incalculables surtout en Ulster, région déjà privée d’exécutif depuis janvier 2017, quand la perspective du Brexit a fait exploser la coalition politique qui se partageait cahin-caha le pouvoir depuis dix ans (lire encadré).
Mais comment faire ? La sortie du Royaume-Uni de l’UE peut-elle s’accommoder de l’absence de frontière sur sa seule frontière terrestre, qui le sépare, en plus, d’un pays de l’UE ? Comment respecter le principe de l’indivision des quatre libertés de mouvement (des biens, des services, des capitaux et des personnes) qui est un des fondements du marché unique ?
Parmi les différentes solutions proposées du côté britannique (lire encadré) une seule a jusqu’à ce jour été acceptée par le négociateur en chef de la Commission Européenne Michel Barnier et figure dans le texte présenté début mars 2018 : il préconise un « alignement complet » entre l’Irlande du Nord et la République d’Irlande, créant « un espace réglementaire incluant l’Union Européenne et le Royaume-Uni, sans frontières intérieures ».
Inspiré du cas du Liechtenstein, ce « double statut », à la fois britannique et européen pour l’Ulster, éviterait le retour à une frontière physique. Au Royaume-Uni, cette solution était portée par le ministre de la sortie de l’UE David Davis et avait été accueillie favorablement par de nombreux Conservateurs comme par le Labour Party.
Theresa May était semble-t-il sur la même ligne mais, sous l’influence de ses soutiens en Irlande du Nord, la Première Ministre a finalement jugé cette proposition inacceptable. Concrètement, l’abolition définitive de la frontière entre l’Irlande et l’Irlande du Nord impliquerait en effet qu’il existe une barrière douanière entre l’Ulster et le reste du Royaume-Uni. Une perspective qui, selon elle, menacerait « l’intégrité constitutionnelle » du pays. Un revirement qui a provoqué la démission de David Davies début juillet 2018 et son remplacement par Dominic Raab, un hard brexiteer.
Le problème est que Madame May ne propose aucune autre solution acceptable par l’UE malgré la publication en juin d’un Livre Blanc sur le sujet. Elle a même dû accepter un amendement à une loi sur le commerce, qui rendrait illégale toute possibilité pour l’Irlande du Nord de se situer en dehors du territoire douanier britannique. L’Union européenne commence à s’impatienter et dénonce ces atermoiements, alors que selon Michel Barnier, 80 pour cent des termes du divorce ont été approuvés.
L’Europe, qui espère toujours qu’une issue sera trouvée avant la fin de la période de transition qui suivra la sortie de l’UE et qui s’achèvera fin décembre 2020, propose en cas d’échec une solution par défaut, appelée backstop, consistant à maintenir l’Ulster dans le marché commun et l’union douanière de l’UE. Selon Michel Barnier, ce « filet de sécurité » a été conçu spécifiquement pour la situation propre à l’Irlande du Nord et n’est pas réalisable pour tout le Royaume-Uni, comme l’a proposé Londres au début de l’été. De plus, « s’il n’y a pas de backstop opérationnel pour l’Irlande, il n’y aura pas d’accord sur le Brexit », a mis en garde le commissaire européen.
Sur place l’incertitude commence à devenir pesante, avec la crainte que les tensions confessionnelles ne renaissent à la faveur de la remise en cause de la liberté des échanges et de la circulation des personnes entre le nord et le sud de l’île. À Belfast par exemple, après vingt ans de paix, le gigantesque mur haut de plus de dix mètres et long de près d’un kilomètre (Peace Wall) qui sépare le quartier catholique de Falls de la zone protestante de Shankill est toujours en place, de même que les fresques murales agressives et les barrières métalliques qui ferment certaines rues, à la nuit tombée. Même si les optimistes font valoir que tout cela relève davantage aujourd’hui de l’attraction touristique, l’ambiance dans ces quartiers très proches du centre-ville est pour le moins malsaine.
Pour le Sinn Fein, parti catholique d’Irlande du Nord qui détient un tiers des sièges à l’Assemblée locale, le meilleur moyen de résoudre la question de la frontière serait d’organiser un référendum sur la réunification de l’île, divisée depuis 1921. Pour faire aboutir cette revendication historique, qu’il entend réaliser dans les cinq ans, le Sinn Fein s’appuie surtout sur la démographie. Selon diverses estimations, les catholiques, supposés favorables au rattachement, seraient d’ores et déjà majoritaires par rapport aux protestants.
Mais le principe même d’un référendum (pourtant prévu par l’accord de 1998) déclencherait immanquablement une période de violences qui pourrait compromettre sa tenue ou sa validité. D’autre part, il serait logique de demander aussi leur avis aux Irlandais du sud. Or, malgré la grave crise immobilière et bancaire qu’elle a connue il y a dix ans, l’Eire est une économie moderne et dynamique, grâce notamment aux Gafa dont elle est devenue le « hub » européen. Ce pays n’aurait peut-être pas très envie de se marier avec son voisin du Nord, dont le PIB par habitant est 2,5 fois inférieur et qui reçoit chaque année douze milliards d’euros de subventions de Londres.
La solution Johnson
Ministre des Affaires étrangères pro-Brexit jusqu’en juillet 2018, mais opposé au rétablissement de la frontière en Irlande, Boris Johnson avait avancé une autre solution pour le contrôle douanier. Il s’agissait d’y adapter le système de « péage urbain » mis en place à Londres, dont il a été le maire entre 2008 et 2016. « Entre les quartiers d’Islington et Westminster il n’y a pas de frontière et pourtant nous avons collecté des dizaines de millions de livres » grâce à un système de reconnaissance visuel des plaques d’immatriculation, a-t-il déclaré. Une proposition jugée irréaliste, notamment parce qu’elle ne porte que sur les échanges physiques de biens et ne s’applique pas aux services.
Vingt ans de paix
En Ulster, le 10 avril 1998, après quelque trente ans de déchirements qui ont fait plus de 3 500 morts, les catholiques en faveur d’un rattachement à l’Eire et les protestants « unionistes » souhaitant rester dans le giron britannique concluaient enfin un accord de paix (Good Friday Agreement) dont la signature fut approuvée par référendum de deux côtés de la frontière (74 pour cent de oui en Irlande du Nord et 94 pour cent en république d’Irlande).
Un accord jugé fragile à l’époque. De fait, quelques mois plus tard, le 15 août 1998, avait lieu l’attentat le plus meurtrier de l’histoire du conflit, un groupe dissident de l’IRA faisant exploser au nord une voiture piégée, tuant 29 personnes. Et depuis, d’autres attentats sporadiques ont fait plusieurs dizaines de morts.
Néanmoins la situation politique a fini par se stabiliser, surtout à partir de 2007 et un accord de gouvernement entre le Sinn Fein catholique favorable au rattachement à l’Eire et le Democratic Unionist Party (DUP) protestant. Mais les divisions politiques se sont à nouveau creusées en 2017 avec la perspective du Brexit. Pour le DUP, partisan du rétablissement de la frontière et fermement opposé à toute différence de statut entre l’Ulster et le reste du Royaume-Uni, l’union douanière est une proposition catastrophique, qui « entraînerait de fait l’établissement d’une frontière dans la mer d’Irlande et serait le pas le plus important en direction d’une Irlande réunifiée depuis 1921 ». Il est à l’origine du revirement de Theresa May en juillet 2018 May, car le soutien de ses dix députés lui est indispensable pour conserver la majorité au parlement de Westminster.