Ein ambitiöser Zeitplan

Das könnte zeitlich eng werden. Es war kurz vor der Sommerpause, als der Staatsrat sein Gutachten zur Strafvollzugsreform von Justizminister François Biltgen vorlegte. Mehr als 30 formelle Einwände machte das Hohe Gremium gegen die beiden Gesetzentwürfe geltend. Das ist, verglichen mit anderen Projekten, eine ganze Menge, die die für September anvisierten Beratungen im Parlament wesentlich beeinflussen dürfte.
Interessanterweise nahm der Staatsrat kaum Bezug auf die großen Leitlinien der Reform, die den Vollzug reorganisieren und eine bessere Betreuung und klarere Rechte für die Häftlingen bringen soll. Seine Stellungnahme beschränkt sich auf rein technische und juristische Aspekte. Hauptkritikpunkt ist die geplante unabhängige Chambre d’application des peines. Geht es nach dem Justizminister, soll sie in Zukunft darüber entscheiden, wie Haftstrafen umzusetzen sind, wann also beispielsweise ein Gefangener auf Hafterleichterungen hoffen kann (siehe d’Land vom 6.1.12).
Bisher übernimmt die Generalstaatsanwaltschaft die Éxecution des peines. Und hat sie mit „compétence, dévouement, savoir-faire et une disponibilité tout à fait exceptionelle“ erfüllt, wie Generalstaatsanwalt Robert Biever betont. Er ist dagegen, diese Entscheidungsgewalt einer unabhängigen Kammer zu übertragen und lobt lieber in seinem im Mai erschienenen Gutachten am bestehenden System „sa souplesse“ – eine Auffassung, der der Staatsrat nun also gefolgt ist.
Dabei hatte der ehemalige Ombudsmann Marc Fischbach, der für die Überwachung der Gefängnisse zuständig ist, in seinem Kontrollbericht gravierende Lücken bei den Gefangenenrechten festgestellt und die Frage aufgeworfen, ob eine Behörde, die die Anklage vertritt, überhaupt für die Vollstreckung des Hafturteils zuständig sein sollte. In seiner Kritik unterstützt wurde er vom Europäischen Menschenrechtsgerichtshof in Straßburg, der in der Vergangenheit wiederholt bemängelt hatte, dass das Luxemburger Justizsystem gegen Entscheidungen der Generalstaatsanwaltschaft keine Rekursmöglichkeit vorsieht. Bekommt beispielsweise ein Häftling im halboffenen Vollzug aus welchen Gründen auch immer keinen Freigang für die Aufnahme einer Arbeit genehmigt, kann er dagegen keinen Einspruch erheben. Selbst die Generalstaatsanwaltschaft musste in ihrem Avis einräumen, dass hier ein rechtliches Problem besteht.
„Wir werden die Frage ausführlich in der Kommission diskutieren“, sagt Gilles Roth. Der CSV-Abgeordneter und sein Parteikollege Léon Gloden wurden im parlamentarischen Justizausschuss zu Berichterstattern von Biltgens Reformvorhaben ernannt. Man habe sich für eine Doppelspitze entschieden, weil das Thema „so komplex“ sei, erklärt Roth, der derzeit Urlaub auf Mallorca macht, den Avis des Staatsrats aber schon gelesen hat.
Wahrscheinlich wird es bald noch komplexer. Bis September 2013 solle der gesetzliche Rahmen stehen, hatte der Justizminister bei der Vorstellung seiner Reform im Winter angekündigt. Dies unter anderem, weil die Vorarbeiten für das neue Untersuchungsgefängnis in Uerchterhaff im vollen Gange sind. Bis Ende des Jahres soll ein Vorentwurf vorliegen, zu Beginn nächsten Jahres, so ist der Plan, mit den Arbeiten des 400 Plätze bietenden Baus begonnen werden. Damit aber neben der geschlossenen Haftanstalt Schrassig und der offenen Anstalt Givenich das neue Gefängnis seine Funktion im Vollzugsgefüge wahrnehmen und nach internationalen Standards funktionieren kann – Luxemburg wurde in der Vergangenheit wiederholt getadelt, weil es Untersuchungshäftlinge trotz Unschuldsvermutung gemeinsam mit verurteilten Straftätern im Regelvollzug einsperrt –, müssen die Zuständigkeiten neu verteilt werden. Eben das soll die Reform bringen: den Luxemburger Strafvollzug entlang europäischen Standards zu reorganisieren, sprich: zu modernisieren, und gleichzeitig den Häftling und seine Resozialisierung stärker in den Fokus zu nehmen. Seit fast drei Jahren feilen die Beamten im Justizministerium daher an Konzepten und entsprechenden Gesetzesvorlagen. Beraten werden sie vom Schweizer Vollzugsexperten Hans Bühlmann, der selbst Jahrzehnte im Strafvollzug gearbeitet und Gefängnisreformen in ganz Europa geleitet und begleitet hat. Dafür pendelt der zweisprachige Experte zwischen der Schweiz und Luxemburg, sucht das Gespräch mit Akteuren aus Ministerium, Strafvollzug und Generalstaatsanwaltschaft.
Land-Informationen zufolge war Letztere in die Beratungen eingebunden und soll die Stoßrichtung der Reform sogar anfänglich unterstützt haben – entsprechend überrascht war man im Ministerium darüber, dass der Generalstaatsanwalt von einer neuen Kammer plötzlich nichts mehr wissen wollte. Der Aufbau einer Vollstreckungsbehörde und einer eigenen Vollzugsverwaltung für die künftig drei Gefängnisse war jedoch von Anfang an ein Kernelement der geplanten Reform gewesen. Ebensowie die neue Doppelfunktion der Gefängniswärter. Ihnen würde im neu strukturierten Strafvollzug die sprichwörtliche Schlüsselrolle zukommen. Aber nicht nur, um Zellentüren auf- und zuzusperren. Sie sollen mehr sein als reine Aufseher und auch Betreuungsaufgaben übernehmen. Eine von drei auf fünf Jahre ausgedehnte Ausbildung sowie hochwertige Weiterbildungsmodule sollen sie auf ihre neue Rolle vorbereiten.
Die so neu nicht ist. In anderen Ländern, wie der Schweiz, Norwegen oder Finnland, hat sich der Typus des mitbetreuenden Vollzugsbeamten längst bewährt. Dort wird das Wachpersonal in der Regel aus der Zivilgesellschaft rekrutiert. In Luxemburg führt der klassische Weg in den Wächterdienst noch immer über eine militärische Grundausbildung auf dem Härebierg. Entsprechend hierarchisch ist bei vielen Wächtern das Selbstverständnis. Mehr Weisungskompetenzen für die Direktion, Einstellungsgespräche für Anwärter des Vollzugsdiensts, die stärkere Öffnung des Wachdiensts für Zivilpersonal – das alles soll dazu beitragen, transparente und professionellere Strukturen aufzubauen. Laut sagt das niemand, aber falsch verstandener Korpsgeist kann die Führung eines Gefängnisses empfindlich beeinträchtigen, unter der nicht nur die Häftlinge, sondern auch Kollegen zu leiden haben.
„Die Reform bedeutet für alle Beteiligten ein Umdenken“, bekräftigt Michel Lucius. Der Beamte aus dem Justizministerium ist optimistisch, dass dies gleichwohl gelingen kann. In Gesprächen vor Ort hätten Wärter ihre Bereitschaft mitzuziehen bekundet. Burnout und Krankheitsfälle unter Vollzugsbeamten sind häufig, neue Kompetenzen bringen frische Motivation. Die ersten Ausbildungen laufen – offenbar mit positiver Resonanz.Liest man allerdings die offizielle Stellungnahme der Personalvertretung der Wärter APG, könnte man anders meinen. Sie macht sich vor allem Sorge um die Laufbahn. Dass Wärter künftig nicht mehr ihre Rangabzeichen tragen sollen, sorgt ebenfalls für Unmut (siehe d’Land vom 27.1.2012). Die Wärter fürchten um Autoritätsverlust gegenüber den Gefangenen, aber auch gegenüber Kollegen mit höhrerer Schulausbildung.
Vielleicht nicht gerade Korpsgeist, aber doch ein feines Gespür für die eigene Tradition und die eigene Bedeutung im aktuellen System zeichnet auch die Justiz aus. Dass die Generalstaatsanwaltschaft gegen die neue Kammer Stellung bezieht, lässt sich durchaus als Abwehrreflex lesen: die Sorge, Kompetenzen abgeben zu müssen und damit an Einfluss zu verlieren, hat doch die delegierte Generalstaatsanwältin seit kurzem ihre Bemühungen verstärkt, die Qualität in den Gefägnissen zu verbessern (d’Land vom 13.7.12)
Somit könnte eintreffen, wovor Léon Gloden und Gilles Roth eindringlich warnen, dass nämlich der größte Widerstand gegen die Vollzugsreform  nicht von der Öffentlichkeit kommt, denn „sie interessiert sich nicht für das Thema, solange sie nicht direkt davon betroffen ist“, so Gloden. Sondern von den Akteuren selbst. Gerade weil mit der Reform neue Kompetenzen, Rollenverständnisse und Machtverschiebungen verbunden sind. Und dann ist da ja auch noch die Reform des öffentlichen Dienstes. Wie es gehen kann, wenn die Justiz sich angegriffen fühlt, hat das jahrelange Gerangel um den Jugendschutz beziehungsweise die Jugendhilfe gezeigt: Am Ende kam ein Gesetz heraus, das der vielen politischen Zugeständnisse wegen schwer praktizierbar ist – wichtige Grundsatzfragen, etwa die der „Strafbarkeit“ und „Strafe“ jugendlicher Delinquenten blieben ungeklärt (siehe Randnotiz).
„Sicherlich ist das ein anspruchvoller Zeitrahmen“, findet Léon Gloden. Sein Kollege Roth nennt das Vorhaben von Justizminister Biltgen „ambitiös“. Anspruchsvoll ist die Reform durchaus, aber keineswegs revolutionär. Die meisten der Leitlinien, die das Justizministerium umsetzen will, sind in anderen Ländern seit den 90-er Jahren Gepflogenheit. Das bestätigt auch der Schweizer Experte. „Im Grunde geht es darum, Anpassungen an Entwicklungen vorzunehmen, die in anderen europäischen Ländern bereits erfolgt sind“, bekräftigt Bühlmann.
Dass der Entwurf vor allem im Hinblick auf die Rechte des Gefangenen nicht sehr weit geht, unterstreicht der Menschenrechtsliga Alos (Action Luxembourg ouvert et solidaire). Sie lobt in ihrer Stellungnahme, dass die Gesetzentwürfe „ouvrent des perspectives certaines de modernisation“ und begrüßt ausdrücklich die Einrichtung einer unabhängigen Stelle für den Strafvollzug sowie die Schaffung einer Gefängnisverwaltung. Gleichwohl seien in der Reform Elemente enthalten, die in puncto Gefangenenrechte eher einen Rückschritt darstellten.
Der Schutz der Menschen- und Bürgerrechte der Gefangenen sei nicht präzise genug formuliert.  Der Strafenkatalog gehöre unbedingt überarbeitet. Auch müsse die haftinterne Ausbildung mehr sein als nur ein Angebot des Staates, das mal besser, mal schlechter ausfällt. Sondern ein verankertes Grundrecht. Auch der Frauen, die bekanntlich im überfüllten Schrassig verschiedene Angebote nicht im selben Maße nutzen können wie ihre männlichen Mitinsassen, weil Platz und Personal nicht ausreichen. Mit dem Frauentrakt in der offenen Vollzugsanstalt Givenich hat sich diese Situation zumindest für einige teilweise verbessert.
Aber nicht nur für die Frauen ist der Zugang erschwert: Insider berichten seit Jahren davon, dass die Ateliers in Schrassig, aber auch in Givenich mehr schlecht als recht funktionieren. Das liegt weniger daran, dass Material und Werkstätten veraltet sind. Im Vergleich zum Ausland, das zeigen Reaktionen ausländischer Besucher, ist die Ausstattung in den Luxemburger Haftanstalten vergleichsweise gut. Allerdings fehlt es den Werkmeistern oft an der nötigen pädagogischen Ausbildung, um mit der schwierigen Klientel sinnvoll und zielgerichtet zu arbeiten, nämlich in Hinblick auf eine spätere Eingliederung in den Arbeitsmarkt. Es ist noch nicht lange so, dass Gefangene in Givenich bei Ankunft einen Entwicklungsplan erhalten. Geht es nach dem Justizminister, soll dieser in Form eines Vertrags (Contrat volontaire d’intégration) zur Regel werden. Allerdings hat der Staatsrat auch hier rechtliche Bedenken angemeldet. Egal, was für eine Lösung gefunden wird: Vollzugs- oder Entwicklungspläne sind längst europäischer Standard. Ziel muss daher sein, dem Häftling mit Beginn seiner Haftzeit ein auf ihn und seine beruflichen und sozialen Kompetenzen zugeschnittenes Programm zu erstellen, das ihn oder sie auf die Zeit nach der Haft vorbereitet.
Die Menschenrechtsliga betont die Arbeitnehmerrechte der Gefangenen und dass der Code de travail auch für sie gelte. Doch die Probleme der meisten Gefangenen sind so vielschichtig, dass von einer geregelten Erwerbsarbeit kaum die Rede sein kann: Viele haben keine abgeschlossene (Schul-)Ausbildung, sind drogenabhängig, haben keine Familie und riskieren nach der Haftentlassung wieder in die gleichen zwielichtigen Kreise zu geraten. Mit ihnen einen Entwicklungsplan aufzustellen und diesen umzusetzen, stellt Pädagogen, Psychologen (und künftig dann vielleicht auch Wärter) gleichermaßen vor eine Herausforderung. Zumal nicht sie es sind, die über Hafterleichterungen entscheiden. Eine mit Verve begonnene Schulung kann durch einen verweigerten Hafturlaub schnell wieder im Sande verlaufen – wenn die Motivation fehlt. Um den Übergang zwischen Haftzeit und Freilassung besser zu gestalten, soll der Bewährungsdienst Scas künftig nur noch außerhalb der Gefängnismauern zuständig sein. Nach der Entlassung sind viele Ex-Häftlinge mit Wohnungsnot oder Geldsorgen konfrontiert. Der  Service psycho-socio-éducatif (SPSE) wäre intra muros für die Begleitung und Betreuung der Gefangenen zuständig. Die Arbeitsteilung, vom Ministerium entwickelt, um „eine kohärente durchgehende Betreuung zu gewährleisten“ und „zu vermeiden, dass zu viele Personen einen Fall bearbeiten“, stößt beim Personal, dem Scas, auf Kritik.
Es muss also noch viel Überzeugungsarbeit geleistet werden, damit Biltgens Reform eine reelle Chance hat. Spätestens jetzt könnte sich als Handicap erweisen, dass der Luxemburger Vollzug, mehr noch als in anderen Ländern, sehr von der Öffentlichkeit abgeschottet ist – daran trägt nicht zuletzt das Ministerium selbst Mitschuld. Es gibt kaum Daten über den Vollzug, eine Rückfälligenstatistik fehlt, obschon seit Jahren angemahnt. Die Uni Luxemburg soll den hiesigen Strafvollzug untersucht haben, angeblich existiert sogar eine Auswertung verschiedener Haftverläufe, die die Presse aber nie zu Gesicht bekam. Als das Land vor Jahren den damaligen Minister auf zahlreiche Hindernisse der Presse hinwies, Einsicht in die abgeschottete Gefängniswelt zu erhalten, reagierte dieser äußerst ungehalten. So konnte das falsche Bild entstehen, das heute womöglich die Einsicht und Zustimmung zur Reform erschwert: dass nämlich im Luxemburger Strafvollzug, sieht man ab vom Dauerbrenner Minderjähriger, alles in bester Ordnung sei. Sogar der Generalstaatsanwalt führt als Beleg für das angeblich gute Funktionieren der Exécution des peines an, es habe kaum Beschwerden gegen Entscheidungen seiner Behörde gegeben. Wie jedoch sollen Häftlinge sich über schlechte Haftbedingungen, willkürliche Disziplinarmaßnahmen oder zu lange Wartezeiten beschweren, wenn es dafür keine Anlaufstelle und keinen etablierten Rechtsweg gibt?
Im September will der Justizminister der Presse seine Position zum Staatsrats-Gutachten und seine weitere Vorgehensweise erklären. Dann wird sich zeigen, ob sein Zeitplan realistisch ist.