« Guerre de religion » était le titre d'un documentaire sur le conflit entre opérateurs GSM et opposants aux antennes de téléphonie mobile que la télévision allemande diffusait il y a deux semaines. Au centre du débat : Faut-il craindre des effets sur la santé par l'exposition aux ondes électromagnétiques des stations de base du GSM ? « Aucune étude n'exclut définitivement des nuisances, » clame-t-on d'un côté, traitant les opérateurs d'oncles Picsou sans scrupules. « Aucune étude ne les prouve, » rétorque-t-on de l'autre côté, qualifiant les opposants de luddistes1 qui ne sauraient pas de quoi ils parlent.
Le dernier champ de bataille de l'Oncle Picsou et des luddistes porte le joli nom de « plan directeur sectoriel » d'aménagement du territoire. Premier projet de règlement grand-ducal du genre, le PDS est supposé mettre de l'ordre dans la définition des zones où des antennes GSM peuvent être installées. Car bien que les opposants aux stations de base invoquent des critères de santé, la jurisprudence du tribunal administratif a mis l'autorisation de bâtir au centre du débat.
Dans leurs démarches devant les tribunaux, les détracteurs des antennes ont en fait eu... un peu trop de succès. Au fur et à mesure des jugements du tribunal administratif, on a d'abord déclaré illégale la construction hors des périmètres d'agglomération des communes. Pas question d'ériger une station de base en dehors d'une ville ou d'un village. Les juges ont ensuite limité les autorisations de bâtir aux seules zones des plans d'aménagement général (PAG) qui prévoient explicitement la construction de telles infrastructures. Or, aucun des 118 PAG communaux ne le fait. Donc pas question de les installer dans les villages ou villes non plus ! Tout au plus encore dans une zone industrielle et commerciale. Adieu, la téléphonie mobile dans le plus riche pays d'Europe.
Les juges refusent dans leurs jugements de reconnaître un quelconque statut spécial aux antennes. Peu importe qu'il s'agisse de 100 kilos de matériel électronique ou de toute une usine : les règles juridiques sont les mêmes. Peu importe qu'il s'agisse de réseaux de communication auxquels recourent au moins trois quarts de la population : c'est une installation commerciale privée, pas vraiment différente d'un McDonald's ou d'un garage.
On est en droit de se demander si, en appliquant ces règles de manière stricte à toutes les stations de base - il y en aurait quelque 280 -, il en resterait beaucoup en place. Tout comme il serait intéressant de faire le même exercice avec les pylônes de Cegedel. Après tout, c'est aussi une société privée qui place ses installations en zone agricole, voire verte.
La question qui se pose aujourd'hui aux bourgmestres n'est donc pas seulement s'ils veulent, mais s'ils peuvent autoriser un emplacement pour une nouvelle antenne. La réponse est supposée venir du « plan directeur sectoriel ». Élaboré sous l'égide des ministres de l'Intérieur et des Communications, Michel Wolter et François Biltgen, le PDS primerait sur les PAG communaux et renverserait la situation créée par la jurisprudence : l'installation d'antennes est permise partout, sauf aux endroits où elle est explicitement interdite par le PAG.
Rédigé par le gouvernement, un PDS doit, avant son adoption définitive, être soumis pour avis aux communes. Le délai de trois mois est venu à terme le 15 août. Selon le dernier comptage au ministère de l'Intérieur, en charge de l'aménagement du territoire, sur 25 avis, dix seraient favorables, huit défavorables alors que le reste propose des amendements or, pas tous les avis adoptés par les conseils communaux ont déjà été transmis au ministère. Selon l'association Biirgerfrequenz, seule une minorité de communes accepterait le PDS sans changements. Avant que le gouvernement puisse adopter le PDS, il devra maintenant recueillir les avis du conseil supérieur de l'aménagement du territoire ainsi que d'un comité interministériel ad hoc. Avant d'entrer en vigueur, le PDS fera l'objet d'une déclaration du ministre compétent devant la Chambre de députés.
Sur la forme, l'avocat Roland Assa estime que le PDS proposé est anticonstitutionnel. Selon la loi sur l'aménagement du territoire de 1999, un PDS devrait changer les PAG, mais ne pourrait pas imposer aux bourgmestres d'accorder telle ou telle autorisation. Les auteurs du texte admettent certes qu'il s'agit d'un PDS « atypique », estiment toutefois que leur approche est plus respectueuse de l'autonomie communale qu'un changement d'autorité des PAG.
Sur le fond, il est frappant de lire avec quels soins le texte évite tout lien avec les questions de santé publique. Un point qui a irrité bon nombre de communes. Selon les ministres concernés, la raison est simple : les questions de santé et de sécurité sont couvertes par la loi sur les établissements classés dite « loi commodo ». Le PDS ne s'occupe que de l'emplacement géographique des antennes.
Les opposants aux antennes invoquent pour leur part le « principe de précaution ». Or, dans les yeux du gouvernement, tout comme dans ceux des opérateurs, cette question a été réglée une fois pour toutes par les dispositions de la loi « commodo », appliquées par l'Inspection du travail et l'Administration de l'environnement.2 Alors que l'Union européenne recommande des émissions maximales de 41 volts/mètres pour les antennes GSM (900 MHz), appliqués par exemple en France, le Luxembourg a fixé les maxima les plus bas d'Europe avec trois volts/mètres. Certaines associations exigent cependant des valeurs en dessous d'un volt/mètre. Dans le débat sur le PDS, le gouvernement essaie dès lors d'éviter à tout prix que chaque commune s'improvise expert en émissions et définisse au pif des zones d'exclusions qui pourraient le cas échéant couvrir des agglomérations entières.
Les conseils communaux sont loin d'être tous sur une même ligne avec des associations comme Akut ou Biirgerfrequenz. Mais certaines de leurs idées sont néanmoins très populaires, à l'exemple de l'opposition à l'installation de stations de base sur des crèches, près d'aires de jeu ou encore à proximité d'hôpitaux. Aux yeux des communes, le PDS devrait être l'outil pour créer ces limites.
Or, il existe un gouffre entre les différentes interprétations du PDS. Une commune, pourra-t-elle dorénavant créer des zones sans stations de base ? « Oui, » répondent les opérateurs GSM. « Non, » rétorquent leurs détracteurs.
Selon le PDS, les conseils communaux peuvent créer trois types de zones dans leurs PAG : celles qui restent muettes sur le sujet (les antennes sont alors autorisées), celles dites « d'exclusion », où en aucun cas on ne pourra ériger une station (les critères sont très restrictifs et visent des sites historiques, mais pas les hôpitaux, par exemple) et finalement des zones où en principe on n'installe pas d'antennes. Dans ce dernier cas, les communes ont une marge de manuvre certaine. Mais il y a un hic : en cas d'« impératifs opérationnels », l'autorisation est néanmoins à accorder dans ces zones... sauf si un « intérêt prépondérant » s'y oppose à l'exemple de la présence d'espèces protégées (les humains sont trop nombreux pour entrer dans cette catégorie).
Voilà, crient les uns, on devra plier devant les opérateurs. Voilà, crient les autres, on ne pourra y mettre des antennes que si c'est le seul moyen pour compléter le réseau, et en plus nous devrons apporter la preuve que c'est indispensable.
Les opposants s'offusquent aussi du fait que les antennes se voient attribuées le statut d'« utilité publique ». Ils craignent d'éventuelles expropriations. N'importe quoi, estime-t-on au ministère de l'Intérieur. C'est le seul moyen pour qu'une station de base puisse être construite légalement en zone verte, et donc en dehors des villages, ce qui devrait arranger les communes. C'est d'ailleurs ce qu'a fait la commune de Beckerich du député-maire vert Camille Gira : grâce au déclassement du pylône de l'antenne collective, qui se trouve en zone verte, on a pu y monter aussi une station de base GSM.
Mais pourquoi toutes ces discussions, alors qu'il y a peut-être une demi-douzaine de stations de base qui ont fait l'objet d'une procédure judiciaire ? La réponse a quatre lettres : UMTS. Au pic de l'euphorie de la « nouvelle économie », on annonçait en effet que les réseaux de troisième génération (3G) nécessiteraient trois à quatre fois le nombre d'antennes du GSM. Pour le Luxembourg, on a parlé de 1 200 stations de base. De quoi effrayer les maires. Bon nombre d'entre eux exigent ainsi de connaître ces futurs emplacements dès maintenant.
Or, l'éclatement de la bulle « TMT » a eu des aspects positifs sur ce plan. Plutôt qu'une technologie à part, offrant de nouveaux services, l'UMTS est aujourd'hui considéré comme le simple successeur du GSM. Pour la plupart des abonnés, le passage se fera probablement à leur insu, en achetant, dans deux ou trois ans, un nouveau téléphone. L'UMTS sera dès lors déployé selon l'évolution de la demande plutôt qu'en une fois. S'y ajoute que les développements techniques permettent de combiner antennes de deuxième et de troisième génération, limitant le besoin de nouveaux emplacements. Tango et LuxGSM ont ainsi lancé leurs réseaux « 3G » (encore en phase de tests) sans un seul nouveau site. À l'horizon 2010, Tango prévoit au maximum 227 sites, une centaine de plus qu'aujourd'hui. L'ILR estime pour les trois réseaux prévus d'ici 2011 (LuxGSM, Tango/Luxcommunications et Orange) entre 540 et 780 sites. La tendance est cependant à la co-location d'antennes sur un même site, d'une part, et à l'installation de « micro-cellules » avec des puissances émettrices réduites, de l'autre.
Le but véritable du PDS est d'établir un dialogue entre les acteurs. Finalement, il n'y a que peu d'antennes qui donnent lieu à des conflits. Une commission interministérielle est d'ailleurs chargée, d'une part, de coordonner avec les opérateurs la physionomie générale de leurs réseaux et, d'autre part, de fournir une assistance technique aux communes. Le gouvernement espère que dans ce dialogue entre opérateurs et communes, des solutions viables seront recherchées selon le principe qu'il est toujours préférable de déplacer un site de 200 mètres que de plaider devant les tribunaux.
Dans ces discussions, les plus extrêmes des opposants aux antennes sont mal partis. Rares sont en effet ceux qui estiment l'absence de couverture par les réseaux, ne serait-ce que dans une pure zone d'habitation, comme une alternative possible. Dans cette optique, les détracteurs des antennes ont omis jusqu'ici de faire un choix crucial : trancher entre puissance d'émission des stations et leur nombre. Car, en fin de compte, le seul moyen pour réduire la puissance d'émission est de multiplier les antennes, et vice versa.