Als das Verfassungsgericht am 4. Oktober 2013 ein Urteil über kommunale Bauplanungen fällte, schien die Welt in Luxemburg eine andere geworden zu sein – auch wenn das zu erkennen wegen der vorgezogenen Wahlen zwei Wochen danach und dem anschließenden Regierungswechsel eine Weile dauerte. Die Richter hatten eine Bestimmung im Kommunalplanungsgesetz für nicht verfassungskonform erklärt. Sie besagt, dass der Besitzer eines Stücks Bauland keinen Anspruch auf Entschädigung hat, falls sein Grundstück durch Gemeinderatsbeschluss in einen niedrigeren Status zurückgestuft wird. Weil aber Artikel 16 der Verfassung festlegt, „nul ne peut être privé de sa propriété privé que pour cause d’utilité publique et moyennant juste indemnité, dans le cas et de la manière établis par la loi“, könne, so die Verfassungsrichter, auch bei Rückstufung eines Grundstücks eine Entschädigung verlangt werden. Und sei es vor Gericht.
Rechtsanwälte freuten sich daraufhin auf die Betreuung derart betroffener Grundeigentümer. Die neue Regierung machte die vier Plans sectoriels zur staatlichen Raumplanung publik, an denen schon seit der Jahrtausendwende herumgedoktert worden war, zog sie aber wenig später zurück, weil sie der Prozedur zur Inkraftsetzung der Pläne nicht mehr traute und nach dem Urteilsspruch vom 4. Oktober 2013 teure Klagen auf Entschädigung fürchtete. Und immer wenn das Umweltministerium eine neue Quellenschutzverordnung schreibt und den Entwurf dem Staatsrat zur Begutachtung vorlegt, weist der darauf hin, dass es zwar schön und gut sei, zum Trinkwasserschutz verschiedene „Aktivitäten“ in der Umgebung von Quellen einzuschränken. Eigentlich aber müsse zunächst das Wassergesetz geändert werden – sonst könnten Entschädigungsklagen auf den Verfassungsrichterspruch von 2013 hin drohen.
Das sind Zustände, mit denen man in einem Rechtsstaat leben muss. Es sieht aber so aus, als habe der Urteilsspruch vom Oktober 2013 der Politik noch mehr Angst vor Grundstücksbesitzern eingejagt – vor großen, wegen deren gesellschaftlichem Einfluss, und vor kleinen, weil wohl die meisten von ihnen wahlberechtigt sind.
Eigentlich müsste nun genauer als vorher geregelt werden, wann doch keine Entschädigung fällig wird, falls ein Grundstück an Wert verliert. Manchmal geschieht das: Das Wassergesetz soll dieses Jahr tatsächlich reformiert werden, damit ganz klar wird, warum in der Nähe von Trinkwasserquellen nicht mehr alles gemacht werden darf. Und die Reform des Naturschutzgesetzes, die schon die vorige Regierung angeschoben hatte, wird noch weiter überarbeitet.
Manchmal dagegen hofft die Regierung, dass schon alles nicht so schlimm kommen möge. Die vier sektoriellen Raumpläne sollen dieses Jahr in überarbeiteter Form erneut in die Prozedur gehen. Vorher soll im Landesplanungsgesetz die Regel außer Kraft gesetzt werden, dass schon nach der Publikation von Planentwürfen, also noch nicht rechtskräftigen Texten, auf den betroffenen Grundstücken „nichts mehr geschehen“ dürfe. Geblieben ist es aber beim Vorkaufsrecht für die öffentliche Hand zur Schaffung öffentlicher Grundstückreserven und dass eine „Spekulationsbremse“ den Wert der betreffenden Terrains auf den Stand einfriert, der ein Jahr vor Publikation der Planentwürfe galt. Ob das nicht angefochten wird, bleibt abzuwarten.
Und manchmal sorgt der Umgang mit Grundstücken für Ärger innerhalb der Regierung. Bis spätestens zum 8. August 2018 müssen sämtliche Gemeinden ihre General-Bebauungspläne neu aufgestellt und den Gemeinderäten zur Verabschiedung unterbreiten. Soll in den Entwürfen zu diesen Plänen, den PAG, der kommunale Bauperimeter erweitert und Grünland zu Bauland oder Bauerwartungsland umgewidmet werden, dann sollten, ginge es nach dem Umweltministerium, bestimmte Parzellen mit Umweltauflagen belegt werden – vor allem für den Schutz der Artenvielfalt. Die Gemeinden, so die Idee, würden diese Auflagen in die PAG übernehmen, damit sie berücksichtigt werden, wenn auf den umgewidmeten Flächen tatsächlich gebaut wird.
Die Sache ist nur die, dass das Umweltministerium zu den PAG lediglich eine Stellungnahme abgeben und nicht in sie hineinreden kann – das darf nur das Innenministerium. Das Umweltministerium kann einen PAG-Entwurf insgesamt ablehnen, doch das kommt einer politischen Keule gleich, die man nicht oft schwingt. Die Gemeinden wissen das und wischen die Ideen aus dem Umweltministerium schon mal einfach vom Tisch. Und auch das Innenministerium neigt mittlerweile zur Ansicht, die Kollegen aus dem Héichhaus auf dem Kirchberg sollten sich lieber zurückhalten: „Pflanzgebote“ für – beispielsweise – Hecken in Bauland erlassen zu wollen, gehe zu weit. Nun will das Umweltministerium juristisch prüfen lassen, ob das stimmt und ob eine Anpflanzung zu verlangen nicht dasselbe wäre wie pro Wohneinheit so und so viel Parkraum vorzuschreiben. Und schränkt nicht schon die Vorschrift, eine Baugenehmigung anfragen zu müssen, die Freiheit ein, auf seinem Grundstück tun zu können, was man will?
Man könnte das als Geplänkel zwischen Verwaltungen abtun und vielleicht auch zwischen Regierungsmitgliedern mit verschiedenen politischen Agenden. Die Frage bleibt aber, wie man Umweltbelange berücksichtigt. Politische Auseinandersetzungen, wenn sie Grundstücke berühren, werden gerade dann heikel, wenn „Auflagen“ erlassen werden müssten, die in den Verdacht geraten können, den Wert eines Terrains zu mindern. Dann kann Entschädigungsanspruch bestehen; das hat das Verfassungsgericht vor zweieinhalb Jahren bekräftigt. Weil eine politische Maxime der liberalen DP-LSAP-Grünen-Regierung lautet, dass Luxemburg weiter wachsen soll, und es das wirtschaftlich und demografisch auch nach wie vor tut und bereits 2020 der einst als Panikwort in die Welt gesetzte „700 000-Einwohnerstaat“ Realität werden könnte, sind in dem kleinen Land mit dem knappen Boden Konflikte zwischen Grundeigentum und Umwelt- und Ressourcenschutz programmiert.
Dabei schützt die Verfassung nicht nur den Privatbesitz. Laut Artikel 11bis „garantiert“ der Staat auch „la protection de l’environnement humain et naturel, en œuvrant à l’établissement d’un équilibre durable entre la conservation de la nature, en particulier de sa capacité de renouvellement, et la satisfaction des besoins des générations présentes et futures“.
Welche Tragweite Artikel 11bis besitzt, hatte das Verfassungsgericht noch keine Gelegenheit zu entscheiden. Gar nicht zu reden davon, den Schutz des Eigentums und den der Umwelt gegeneinander abzuwägen. Laut der gängigen Rechtsprechung aber ist der Schutz des Eigentums ein beinah absoluter. Ähnlich wie in Belgien, an dessen Verfassung man sich in Luxemburg oft orientiert hat. Im deutschen Grundgesetz, zum Vergleich, ist das anders formuliert. Dort heißt es über den Privatbesitz an erster Stelle: „Eigentum verpflichtet“, womit die Interaktion mit anderen Interessen gemeint ist. Bemerkenswerterweise hat die CSV diese Formulierung in den Entwurf ihres neuen Grundsatzprogramms aufgenommen und will sie so verstanden wissen wie in Deutschland. Ob sie dafür eintreten würde, Verfassungsartikel 16 zu ändern, wurde freilich parteiintern noch nicht diskutiert.
Eventuell aber muss der staatlich garantierte Umweltschutz nicht weit reichen. Als 2006 nach zwölf Jahre langen Vorbereitungen im parlamentarischen Institutionenausschuss Artikel 11bis neben anderen Verfassungsänderungen angenommen wurde, hatte die Ökologie als Verfassungsprinzip eine interessante Entwicklung genommen. Im ersten Entwurf von 1994 sollte der Umweltschutz-Artikel lauten: „Dans l’intérêt du bien-être des générations actuelles et futures, l’État garantit la protection de l’environnement humain et naturel.“ Dem Staatsrat klang das nach einer „obligation de résultat“, die einzuhalten utopisch sei. Stattdessen schlug er vor, aus der Verfassung der Niederlande abzuschreiben: „L’État vieille à la protection de l’environnement humain et naturel.“
Als die Jahre ins Land gingen und in der EU in der Zwischenzeit die „nachhaltige Entwicklung“ im Konsens von Wirtschaft, Sozialem und Umwelt zum Ziel erklärt wurde, einigten Staatsrat und Parlamentsausschuss sich schließlich auf den aktuellen Artikel, der von der Schweizer Verfassung inspiriert ist. Man kann das auch so verstehen: Während 1994 für die politische Klasse das „Wohl“ der aktuellen und künftigen Generationen stark vom Schutz der menschlichen und der natürlichen Umwelt abzuhängen schien, wurden 2006 die „Bedürfnisse“ der gegenwärtigen und künftigen Generationen als etwas aufgefasst, das dem Schutz der Natur sogar entgegensteht und womit dieser abgeglichen werden muss. Vielleicht war das dem damaligen Oppositionsabgeordneten Félix Braz von Déi Gréng nicht bewusst, als er bei der ersten Lesung der Verfassungsrevision am 22. November 2006 in der Abgeordnetenkammer Artikel 11bis als „grünen Erfolg“ feierte und meinte, damit werde für den Staat eine „obligation de moyens“ aufgestellt, „alles“ für den Umweltschutz zu tun.
Wenn die Dinge so liegen, dann könnten „Umweltauflagen“, die Grundstückseigentümern zugemutet werden, auch von der Verfassung her sehr eng gesehen und, wie das ja geschieht, von Gerichten immer wieder auf ihre „Verhältnismäßigkeit“ hin überprüft werden. Man muss kein Prophet sein, um sich vorzustellen, dass solche Fälle schon wegen des anhaltenden Wachstumstrends häufiger werden dürften.
Denn der Abgleich von Umweltbelangen mit der sonstigen Entwicklung des Landes wird schwieriger. Zu versuchen, in kommunalen Bebauungsplänen das Anpflanzen von Hecken und dergleichen zum Zwecke des Artenschutzes festschreiben zu lassen, könnte man für eine grüne Marotte halten. Ähnlich wie die Begeisterung der Umweltministerin für „blumenreiche Mähwiesen“, mit der sie bei den Landwirten vor zwei Jahren für den Schutz von Biotopen warb, den die Bauernzentrale als Angriff einer „Öko-Lobby“ auf die Freiheiten von Bauern und Grundbesitzern verdammte. Doch: Seit zwei Jahren befindet Luxemburg sich wegen des zunehmenden Arten- und Habitat-Schwunds in einem „vorgerichtlichen Verfahren“ mit der EU-Kommission und unterliegt einem „Monitoring“ aus Brüssel. Bis 2020 müssen sich alle von der „EU-Habitatrichtlinie“ erfassten Lebensräume auf dem Wege der Besserung befinden – in Luxemburg wies der Trend bisher in die entgegengesetzte Richtung. Bleibt das so, könnte es in ein paar Jahren die Staatskasse Strafgelder kosten, so wie sie seit 2013 teuer für nicht regelkonforme Kläranlagen bezahlt.
Um dem zuvorzukommen, begleitet die Regierung viele ihrer Umweltschutzmaßnahmen mit Geld – noch ehe jemand wegen Wertminderung eines Grundstücks auf Schadenersatz klagen könnte. Für Auflagen in Quellenschutzgebieten gibt es regelrechte Entschädigungen, für Einschränkungen von Aktivitäten in Naturschutzgebieten auch. Landwirte, die Biotope schützen, können sich das mit Verweis auf das Agrargesetz bezuschussen lassen – wenn das Gesetz denn verabschiedet sein wird. Und die Neufassung des Naturschutzgesetzes soll für Grundstücksbesitzer den Artenschutz ökonomisch regelrecht interessant machen.
Ein politisches Zugeständnis an die Grundbesitzerlobby ist solch ein Entgegenkommen natürlich. Aber auch ein Versuch, pragmatische Lösungen à la luxembourgeoise zu finden. Denn ein Trend in der Auseinandersetzung um Umweltpolitik ist auch der: Lange Zeit stritt man um Prozeduren. Dann begann man um „Schutzzonen“ zu streiten und tut das noch. Mehr und mehr aber verlagert sich, zumindest wenn es um Naturschutz geht, die Diskussion auf bestimmte Spezies von Pflanzen und Tieren. Damit umzugehen und daraus Regeln abzuleiten, ist nicht nur aufwändig. Dazu fehlen in Luxemburg auch oft die nötigen Daten. Also versucht man, es zu Auseinandersetzungen gar nicht erst kommen zu lassen. Bisher hat die finanzielle Begleitung verhältnismäßig gut funktioniert. Zum Beispiel wurde noch nie vor einem Gericht eine Expertise über angebliche Einnahmenverluste eines Landwirts wegen Naturschutzauflagen vorgelegt und daraufhin ein Schadenersatz verlangt.