Fototermin am Mittwoch vergangener Woche im Cargozentrum am Flughafen: Die Zollverwaltung und ihre politische Chefin, DP-Finanzministerin Yuriko Backes, präsentieren einen großen Schmuggel-Fund: 1,9 Millionen Zigaretten aus China. Teils handelt es sich um chinesische Marken, teils um Imitate von Marken aus dem Westen. Die zwischen Textilien, Schuhen, Lebensmitteln und Elektronikgeräten versteckte Ware sollte im Transit über die Frachtdrehscheibe Findel weiter nach Großbritannien gehen. Jetzt ist sie auf 14 Holzpaletten gestapelt. Um sie aufzuspüren, nachdem der Zollverwaltung ein Tipp aus dem Vereinigten Königreich zugegangen war, hätten 24 Zollbeamte drei Monate lang in drei Schichten insgesamt 17 Tonnen Luftfracht kontrolliert, verteilt auf 2 400 Luftpost-Pakete.
Ein Riesenaufwand. Doch mit der Aktion empfiehlt der Luxemburger Zoll sich als professionell und verantwortungsvoll agierendes Organ. Zumal an einem Frachtflughafen, an dem das Güteraufkommen vergangenes Jahr zum ersten Mal die Grenze von einer Million Tonnen überschritt und mit 1,125 Millionen Tonnen fast ein Fünftel höher lag als 2020. Die Finanzministerin unterstreicht, wie eng und wie wichtig die Zusammenarbeit der Zöllner innerhalb der EU sei. Auch mit den Briten nach dem Brexit. Luxemburg spiele da „seine Rolle“. Bei der Zollverwaltung bestehe seit vergangenem Herbst eine „Taskforce Zigarettenschmuggel“.
Zwiespältige Rolle Die der Presse stolz präsentierte Beschlagnahme kann aber auch einen Moment davon ablenken, dass die „Rolle“ Luxemburgs im komplexen europäischen Tabakmarkt eine zwiespältige ist. Seine gezielte Niedrigakzisen-Politik auf Benzin, Diesel, Alkohol und Tabak hält ein ganzes Paket an Waren preislich attraktiv, das Kundschaft aus dem Ausland in großen Mengen einkauft, vor allem an Tankstellen. Zwar machen die Einnahmen aus den Akzisen (ein anderes Wort für spezifische Verbrauchssteuern) keine 20 Prozent der Staatseinnahmen mehr aus wie in den Neunzigerjahren. Doch das liegt vor allem daran, dass die Staatskasse aus anderen Steuerquellen mehr schöpft: 2020 nahm sie 1,614 Milliarden Euro aus Akzisen ein, 9,7 Prozent der laufenden Einnahmen. Im Jahr 2000 war es über eine halbe Milliarde weniger, trug aber 19 Prozent zu den Gesamteinnahmen bei.
Und während mit dem Amtsantritt der zweiten DP-LSAP-Grüne-Regierung auch DP-Finanzminister Pierre Gramegna öffentlich zu erzählen begann, um die CO2-Bilanz des Großherzogtums zu verbessern, müssten die Spritverkäufe gesenkt werden, vor allem die von Diesel, gilt dergleichen beim Tabak nicht. Das zeigt ein Blick in die Mehrjahres-Haushaltsplanung des Staates: Sie geht davon aus, dass die Akziseneinnahmen auf Petrolprodukte zwischen 2021 und 2025 um drei Prozent sinken oder zumindest nicht steigen werden. Dagegen wird bei den Einnahmen allein auf Zigaretten mit 22 Prozent mehr gerechnet.
Mehr als auf Diesel In Euro ausgedrückt, ergeben sich daraus ansehnliche Beträge: Allein zwischen Januar und September 2021 kassierte der Staat 347,8 Millionen Euro an Akzisen auf Zigaretten, weitere 196,9 Millionen Euro auf Feinschnitt-Tabak zum Selberdrehen. Zusammengenommen waren das 544,7 Millionen Euro – 36,1 Millionen mehr, als im selben Zeitraum an Akzisen auf dem in Klimaschutz-Ungnade gefallenen Diesel flossen. Dass zu dieser Tabakakzisen-Bilanz, um genau zu sein, noch 1,6 Millionen Euro auf Zigarren hinzuaddiert werden müssen, fällt da kaum ins Gewicht.
Lungenkrebs-Export Politisch ist die Luxemburger Tabaknische viel weniger umstritten als die Spritnische. Während schon vor 20 Jahren unter der CSV-DP-Koalition manche DP-Abgeordnete dem „Tanktourismus“ an den Kragen gehen wollten, weil der damalige Umweltstaatssekretär Eugène Berger sich von EU-Kollegen anhören musste, mit seiner Dieselakzisenpolitik sei Luxemburg ein „Parasit“, kümmert das Tabakgeschäft traditionell allenfalls ein paar Grüne. Und außerhalb des Parlaments die Fondation Cancer, die zum Weltnichtrauchertag am 31. Mai gelegentlich den Vorwurf erhebt, durch die Niedrigakzisen-Politik auf Tabak werde aus Luxemburg „Lungenkrebs in die Nachbarländer exportiert“. Denn laut Weltgesundheitsorganisation seien hohe Preise (beziehungsweise hohe Steuern) das wirksamste Mittel gegen das Rauchen.
Schaut man sich das Preisgefälle mit den Nachbarländern an, trifft der Vorwurf auf jeden Fall zu, was Frankreich betrifft: Dort kostet seit November 2020 eine Zigarettenpackung à 20 Stück mindestens zehn Euro. Mehr und mehr kann Luxemburg aber auch als Lungenkrebs-Exporteur nach Belgien gelten, wo seit 2015 die Tabakakzisen immer weiter erhöht werden, damit sich bis zum Jahr 2037 „une génération sans tabac“ ergebe. Vergangenes Jahr war der Preis für eine typische 20-Zigarettenschachtel von 6,80 auf 7,50 Euro angehoben worden. Im April dieses Jahres soll er auf 7,75 Euro steigen. 2023 und 2024 sollen in Belgien weitere Akzisenerhöhungen folgen.
Solche Pläne zum Nutzen der öffentlichen Gesundheit gibt es in Luxemburg nicht. Und so bleibt auch eine Anfrage an LSAP-Gesundheitsministerin Paulette Lenert, ob sie sich in der Regierung dafür einsetzen würde, die Tabakakzisen in einem ähnlichen Umfang zu erhöhen wie in Frankreich oder Belgien, ohne Antwort. Der Koalitionsvertrag sieht so etwas auch nicht vor. Auf Seite 94 steht lediglich: „La lutte contre le tabagisme sera poursuivie. Il sera veillé à un respect strict des interdictions légales existantes.“
Besonders erschwinglich Vermutlich aber wären selbst zehn Euro pro Schachtel in Luxemburg zu wenig, um dem Ziel „sans tabac“ viel näher zu kommen. In der „Most popular price category“, wie die EU-Kommission den Begriff in ihrer jedes Jahr zum 1. Juli aktualisierten Tabakakzisen-Statistik nennt, kosteten 1 000 Zigaretten in Luxemburg am 1. Juli 2021 270 Euro. Oder 5,20 Euro für 20 Zigaretten, alle Steuern inbegriffen. Die Zollverwaltung rechnete am 11. Oktober vergangenen Jahres dem parlamentarischen Finanzausschuss vor, dass eine 25-er Packung Maryland aus der Fertigung von Heintz van Landewyck 6,80 Euro kostete. Umgerechnet auf 20 Zigaretten waren das 5,44 Euro. Weit entfernt von den Preisen in Frankreich. Und noch weiter entfernt von denen in Irland, wo für 20 „Most popular“-Zigaretten 14 Euro auf den Tisch gelegt werden müssen. Vielleicht aber hätten in Luxemburg erst Preise in dieser Dimension einen „Sans tabac“-Effekt. Denn in Kaufkraftparitäten ausgedrückt, waren zum Stand von 2017, so gab es die EU-Kommission vor zwei Jahren in einer Studie an, in keinem EU-Staat Zigaretten noch „erschwinglicher“ als hierzulande.
Doch während in Frankreich und Belgien die Akzisenpolitikk neuerdings einem gesundheitspolitischen Lenkungsziel unterliegt, bei dem sinkende Akziseneinnahmen in Kauf genommen werden, strebt Luxemburg ein hohes Akzisenaufkommen an. Zigaretten tatsächlich unerschwinglich machen zu wollen, würde voraussetzen, sich nicht nur das Ende der Tabak-, sondern vielleicht auch auf das der gesamten Tankgeschäftnische einzustellen. Und auf ein enormes fiskalisches Problem für den Staat. Selbst eine Akzisenerhöhung in Richtung der in Belgien sei „im Moment kein Thema“, lässt Finanzministerin Yuriko Backes über eine Sprecherin ausrichten. Außerdem wäre das eine Steuererhöhung, und Steuererhöhungen auf „akziséiert Produiten“ kämen „bei der derzeitigen Inflation, die die Kaufkraft zu einem großen Thema macht“, nicht in Frage. Die Finanzministerin ist außerdem nicht der Meinung, dass es einen „Tabaktourismus“ nach Luxemburg gebe, ähnlich wie einen „Tanktourismus“, von dem sie vergangene Woche in der Abgeordnetenkammer selber gesprochen hatte: Tabakwaren würden in Luxemburg von Menschen gekauft, „die regelmäßig hier sind, vor allem, weil sie hier arbeiten“. Damit sei das kein „Tourismus“. Andererseits aber verfügt ihr Ministerium über keine Schätzungen, wie viel davon jeweils von Kundschaft aus den drei Nachbarländern erworben wird. „Solche Schätzungen stellt das Finanzministerium nicht an, denn sie hätten keinen Einfluss auf akzisenpolitische Entscheidungen.“
Polen – Deutschland – Luxemburg Was vielleicht nicht so ganz stimmt, denn schon Backes’ Vorgänger Pierre Gramegna vertrat die Ansicht, dass in Sachen Tabakbesteuerung „die Transparenz ihre Grenzen hat“ (d’Land, 07.11.2014). Andererseits ist die Luxemburger Tabakakzisenpolitik gar nicht so schwer zu verstehen: Versucht wird stets, unter den Preisen in Deutschland zu bleiben. Die sind bei weitem nicht so hoch wie in Frankreich oder Belgien, und die deutschen Tabakakzisen dienen, ähnlich wie die in Luxemburg, in erster Linie den Staatseinnahmen. Dabei hat Deutschland es jedoch mit drei Tabaktourismus-Destinationen für seine grenznah wohnende Bevölkerung zu tun: mit Österreich, Luxemburg und vor allem mit Polen. Dort kostet eine typische 20-Zigaretten-Packung 3,20 Euro. Vorsichtigen Schätzungen zufolge gelangen 55 Prozent der in Ostdeutschland gerauchten Zigaretten über den „grauen Markt“ entlang der fast 500 Kilometer langen deutsch-polnischen Grenze an ihre Kundschaft. Derzeit sind es vielleicht noch mehr. Hat die polnische Regierung doch, um ihrer Bevölkerung wegen der gestiegenen Energiepreise ein Stück entgegenzukommen, zum 1. Februar den Mehrwertsteuersatz auf Benzin und Diesel von 23 Prozent auf acht Prozent gesenkt. Vor zwei Wochen berichtete das ZDF, selbst aus dem 100 Kilometer entfernten Berlin brächen nun Autofahrer mit großen Kanistern im Kofferraum zum Tanken nach Polen auf. Manche von ihnen jede Woche. Gut möglich, dass dabei auch mehr Zigaretten importiert werden.
Um der polnischen Tabaksteuerkonkurrenz etwas entgegenzusetzen, duldet Deutschland in Discount-Supermärkten den Verkauf von Billig-Zigaretten, die „Handelsmarken“ genannt werden. Eine typische 20-Stück-Schachtel davon kostete im Herbst vergangenen Jahres 4,83 Euro. In Luxemburg besteht Spielraum, selbst diesen Discounter-Preis unterbieten zu können, um deutsche Kunden anzuziehen. Dafür sorgt ein „Minimalpreis“, der (Akzisen und TVA inklusive) mindestens genommen werden muss. Er soll auch verhindern, dass noch billigere Ware ins Angebot gelangt. Dass er für die Jahre 2020 und 2021 auf 4,30 Euro festgelegt wurde, gab den Anbietern hierzulande – der größte ist Philipp Morris mit 45 Prozent Marktanteil – aber auch 53 Cent Sputt, um noch unter den Preisen der deutschen Billig-Marken zu bleiben.
„Différentiel équilibré“ Zum 1. Februar wurde der Luxemburger Minimalpreis auf 4,50 Euro angehoben. Das geschah im Zuge einer Akzisenerhöhung um 20 Cent für 20 Zigaretten. Einerseits, weil Luxemburg ansonsten riskiert hätte, die in einer EU-Richtlinie von 2011 festgelegte Mindest-Akzisenlast auf Zigaretten nicht mehr zu erfüllen. Andererseits, weil in Deutschland im vergangenen Sommer noch unter der CDU-SPD-Koalition ein Tabaksteuermodernisierungsgesetz“ in Kraft getreten war. Es wird in fünf Jahren in je fünf Schritten umgesetzt und erhöht die Akzisen auf 20 Zigaretten um durchschnittlich elf Cent jährlich. In Luxemburg schrieb das Finanzministerium in einem Kommentar zur großherzoglichen Verordnung, welche die Akzisenerhöhung um 20 Cent für dieses Jahr festschrieb, andeutungsvoll, „il est prévu avec cette hausse de maintenir un différentiel des taxes équilibré avec l’Allemagne“. Der Staatskasse stehen dadurch an die 100 Millionen Euro Mehreinnahmen aus den Tabakakzisen in Aussicht, informiert die fiche financière zum Verordnungsentwurf. In den Staatshaushalt für dieses Jahr sind sie schon eingepreist.
Kalküle dieser Art gefallen der EU-Kommission nicht. Weshalb sie eigentlich schon im Herbst vergangenen Jahres einen Vorschlag für eine neue Tabaksteuer-Richtlinie vorlegen wollte, die für mehr „Konvergenz“ zwischen den Mitgliedstaaten sorgen soll. „Distorsionen“ auf dem Binnenmarkt sollen vermieden werden – was nur ein anderes Wort ist für grauer Markt, der einfach Schmuggel genannt werden kann, solange der freie Warenverkehr in der Union gemeint ist. Doch in Belgien zum Beispiel, das dabei ist, zum Tabak-Hochsteuerland zu werden, beschlagnahmte der Zoll im Jahr 2020 insgesamt 410 Millionen Schmuggel-Zigaretten. Der Branchenverband Cimabel klagte vor drei Wochen, „Billigzigaretten aus Bulgarien, Rumänien und der Türkei überschwemmen den belgischen Markt“. Schuld daran sei die Akzisenpolitik der Brüsseler Regierung für die „génération sans tabac“. Dem belgischen Fiskus entgingen die Akziseneinnahmen auf jede siebte Zigarette. Wobei regelrecht „illegal“ nur ein kleiner Teil davon sei; das meiste komme aus der EU. Und mit 31 Prozent handle es sich beim größten Anteil um in Luxemburg eingekaufte Ware. Ein Glück, dass es das zwischenstaatliche Abkommen gibt, das wallonischen Gemeinden einen Teil der Luxemburger Steuereinnahmen als Kompensation zuführt.
Erwähnt werden hätte noch können, dass die 1922 abgeschlossene belgisch-luxemburgische Wirtschafts- und Währungsunion heute eine Zollunion ist, über die beide Länder einen Teil ihrer Akziseneinnahmen auf Benzin. Diesel, Alkohol und Tabak in einem gemeinsamen Topf sammeln, aus dem Jahr für Jahr umverteilt wird. Luxemburg ist dabei Nettozahler an Belgien, so dass zwischen dem Großherzogtum und dem Königreich die Erlöse aus dem Handel mit den Akzisen-Waren vermutlich einigermaßen gerecht aufgeteilt werden. Über Details wird möglichst Stillschweigen bewahrt.
Ziemlich sicher ist jedoch, dass Luxemburg durch seine im Endpreis erschwinglichen Zigaretten wenig unter Schmuggel zu leiden hat. Oder unter „illegalen Zigarettenfabriken“, wie sie im Tabak-Hochsteuerland Frankreich, oder im angrenzenden Spanien zum Zwecke der Ausfuhr nach Frankreich, oder neuerdings auch in Belgien regelmäßig von Polizei und Zoll ausgehoben werden. Die EU-Kommission schätzte 2020, wenngleich anhand ziemlich alter Daten der Jahre 2010 bis 2016, dass Luxemburg in dieser Zeit zwei Millionen Euro an Akziseneinnahmen durch „illicit trade“ verlorengegangen seien. Gemessen an den in diesen sieben Jahren allein aus Zigaretten bezogenen knapp drei Milliarden Euro ist das verschwindend wenig.
Rolltabak-Boom Es gibt in der Tabakbranche jedoch Schätzungen, nach denen auch in Luxemburg immer mehr Zigaretten noch preiswerterer Provenienz geraucht werden. Bis zu 15 Prozent vom Markt könnten sie ausmachen, und sie kämen in erster Linie aus Bulgarien, wo die Ladenverkaufspreise so niedrig sind wie nirgendwo sonst in der EU. Die Filialen der Tabakindustrie versuchen dem mit Feinschnitt-Tabak zum Selberdrehen entgegenzusteuern. 50 Gramm Rolltabak kosten in Luxemburg dieses Jahr mindestens 5,75 Euro. Die Statistik der EU-Kommission informiert, dass er nur in Polen noch billiger sei. In Belgien kosten 50 Gramm ab April zwölf Euro. Die verkaufte Menge an Feinschnitt-Tabak hat 2021 voraussichtlich 3 850 Tonnen betragen. Kein Wunder, dass der Tabak auch in langen Röhren und mittelgroßen Eimern angeboten wird und das Finanzministerium schätzt, bis 2025 könnte die verkaufte Menge um noch 100 Tonnen höher liegen als 2021.
Die Menge der in Luxemburg verkauften Zigaretten dürfte 2021 bei 3,4 Milliarden Stück liegen, meinte die Zollverwaltung am 11. Oktober gegenüber dem parlamentarischen Finanzausschuss. Das sei aber viel, wunderte sich der CSV-Abgeordnete Gilles Roth. Ja und nein, entgegneten die Beamten um Zollamtschef Alain Bellot: Vor 15 Jahren seien sechs Milliarden verkauft worden. Und die 3,4 Milliarden würden ja nicht alle in Luxemburg geraucht. „Der Großteil wird ins Ausland exportiert“, ist im Protokoll der Sitzung nachzulesen. Wie viel genau, wurde nicht präzisiert. In der Branche wird davon ausgegangen, es sind zwei Drittel.
Nachhaltig ist das natürlich weder aus gesundheits- noch aus haushaltspolitischer Sicht. Aber „prekär“ sind auch noch andere Einnahmenquellen für die Staatskasse. Für den Moment, und auch für die nächsten jahre sieht es so aus, als laute der Ansatz: Wir schauen, wie die Deutschen es mit den Polen halten, und profitieren ein wenig davon. Und dass die EU-Kommission die Spielregeln grundsätzlich ändert, ist ohnehin nicht sehr wahrscheinlich. Viel mehr „Konvergenz“, notierte die Kommission, sei schwer zu erreichen; dazu sind die Unterschiede zwischen West und Ost zu groß. Und natürlich erfordern Änderungen am Tabakakzisen-Regime als Steuerthema Einstimmigkeit.