D‘Lëtzebuerger Land: Herr Mersch, im letzten Finanzstabilitätsbericht kritisieren Sie, dass sich die Architektur der Finanzaufsicht, wie sie auf europäischer Ebene festgelegt wurde, nicht im Aufbau der Finanzaufsicht in Luxemburg widerspiegelt. Was wäre denn die ideale Struktur, und welche Risiken entstehen in Abwesenheit eben dieser Struktur?
Yves Mersch: Seit Beginn des Jahres gibt es auf europäischer Ebene eine Behörde, die für die makroprudenzielle Finanzaufsicht zuständig ist, also die Stabilität des gesamten Finanzsystems und nicht nur einzelner Institute. Dabei haben die Europäische Zentralbank (EZB) und die nationalen Zentralbanken eine führende Rolle übernommen, weil sie erstens über die nötige Expertise verfügen und zweitens im Rahmen ihrer geldpolitischen Aufgaben auch Verantwortung für die Stabilität des Finanzwesens tragen.
Der Europäische Ausschuss für Systemrisiken…
Diese neue Behörde ist kein Rhetorikverein, sondern gibt Empfehlungen und spricht, falls nötig, Warnungen aus. Demnach ist auch in Luxemburg zu klären, welche Behörde in unserem nationalen Umfeld derartige Empfehlungen gibt, warnt und etwa die Regierung und andere Stellen kontaktiert. In den anderen 26 EU-Ländern ist es die Zentralbank, die diese Aufgaben wahrnimmt. Die Zuständigkeiten der Zentralbank sind über das Gesetz von 2009 geregelt. Darin steht aber nur, dass wir für die Überwachung der Liquiditätslevel insgesamt sowie der einzelnen Marktteilnehmer zuständig sind. Wir haben uns auf diese Aufgaben eingestellt, führen mit der CSSF in den Banken, die uns systemisch relevant erscheinen, gemeinsame Kontrollen durch. Bei diesen Banken haben wir einen natürlichen Vorteil, weil sie für uns Gegenpartei im Rahmen der geldpolitischen Operationen sind. Aber wenn wir die Entwicklung dieser Banken verfolgen, müssen wir das auch auf der Ebene der Bankgruppe tun, zu der sie gehören, über die Grenzen hinaus. Deswegen würden wir uns wünschen, dass die Zuständigkeiten geklärt würden. Wir haben CSSF und Commissariat aux Assurances in diesem Sinne Absichtserklärungen unterbreitet.
Wie wären denn die Kompetenzen zwischen Ihrer Institution und CSSF idealerweise aufgeteilt?
Laut De-Larosière-Bericht hätte das ideale System eine Doppelspitze. Demnach gäbe es eine Behörde außerhalb der Zentralbank, die für den Anleger- und Verbraucherschutz sowie für die Marktintegrität verantwortlich ist. Für alle anderen Dimensionen wäre die Zentralbank zuständig. Ob ein solcher Aufbau in Luxemburg angebracht ist, ist schlussendlich eine politische Entscheidung.
Sie erwähnen einen Gesetzentwurf, den Sie ausgearbeitet haben...
In dem steht nichts dergleichen. Wir schlagen lediglich vor, zu klären, wer für die Aufsicht auf Makroebene zuständig ist, und unsere Verantwortung für die Liquiditätsaufsicht auf der Institutsebene zu verankern.
Auf EU-Ebene bemüht sich die Kommission, einen Rahmen für die Abwicklung transnationaler Bankinsolvenzen zu schaffen. Worauf kommt es dabei für Luxemburg an?
Luxemburg ist als Gastland durch viele Filialen großer Bankengruppen geprägt. Wenn nun im Prinzip die Aufsicht dieser Gruppen, ausländische Filialen inklusive, vom Heimatland aus stattfindet, stellt sich die Frage, welche Einflussmöglichkeiten uns in Luxemburg noch bleiben.
Welche Folgen hätte solch ein Verlust von Einfluss denn konkret?
Es könnte etwa durchaus vorkommen, dass die Luxemburger Filiale für ihr Mutterhaus nicht überlebenswichtig ist, sie aber für unsere Wirtschaft eine wichtige Rolle spielt. Es darf nicht sein, dass die Verantwortlichen im Mutterhaus den Konkurs der Filiale hinnehmen und wir den wirtschaftlichen Schaden hätten – ohne vorher präventiv tätig werden zu können. Deswegen müssen die Anliegen des Gastlandes berücksichtigt werden. Zudem stimmt die rechtliche Realität des Nationalstaates nicht mit der Realität einer transnational aufgestellten Gruppe überein. Es sind die Steuerzahler eines nationalen Staates, die Einlagensicherung und Firmenabwicklung auf dem Staatsgebiet finanziell tragen. Da können Probleme entstehen.
Zum Beispiel?
Zum Beispiel, wenn das Mutterhaus Geldmittel aus der Filiale abzieht, der Luxemburger Steuerzahler aber für dessen Einlagen gerade stehen muss. Oder der Konzern leitet im Gegenzug für diese Einlagen Aktiva hierher, die mit viel höheren Risiken belastet sind, als sich aus den normalen Aktivitäten der hiesigen Filiale ergäben, und die Filiale kann nicht mehr nachvollziehen, welche risikobehafteten Aktiva sie hier hat. Das könnte zu Spannungen führen, weil die jeweiligen Insolvenzgesetze an das Staatsgebiet gebunden sind und nicht an die Bankengruppe. Sollte eine Gruppe hier Einlagen abziehen, könnte der Insolvenzrichter entscheiden, die Transaktion nicht anzuerkennen. Das sind alles Fragen, die nicht beantwortet sind.
Wie übrigens auch die der Lastenaufteilung zwischen den verschiedenen Ländern, in denen eine Bank tätig ist. Ein erstes Land könnte argumentieren, eine Bank habe in einem zweiten Land immer die Gewinne versteuert, demnach müsse dessen Fiskus helfen, die Verluste zu decken, während das zweite Land meint, nicht für eventuelle risikoreiche Aktiva zuständig zu sein, die auf seinem Gebiet nicht erlaubt sind, und es ergo ablehnt, dass seine Steuerzahler hierfür geradestehen. All diese Probleme sind auf europäischer Ebene noch nicht gelöst.
Kämpft Luxemburg allein an dieser Front?
Nein. Es gibt eine ganze Reihe von Ländern, die hauptsächlich Gastland für die Filialen ausländischer Banken sind. Mit der fortschreitenden Konzentration in der europäischen Bankenlandschaft kommen immer mehr Länder in diese Situation. Wir müssen klären, wie der europäische Binnenmarkt für Finanzdienstleistungen gewährleistet bleibt.
Die Zentralbank hat schon vor geraumer Zeit auf Basis der Kommissionsvorgaben Vorschläge zum Anleger- und Investorenschutz gemacht. Seither hat sich nicht viel getan.
Wir sind, wie gesagt, nicht die Hauptverantwortlichen, wenn es um Anlegerschutz geht. Unser Vorschlag war als Denkanstoß gedacht. Ich verstehe, wenn die Zuständigen die Entwicklungen in anderen Ländern abwarten wollen. Aber am Ende müssen wir Farbe bekennen. Ein Bankenrettungsfonds muss kommen. Das Einlagensicherungssystem muss in Zukunft vorfinanziert werden, damit im Insolvenzfall Gelder zügig ausgezahlt werden, können. Das wirft Fragen auf, weil es für die Banken hierzulande eine neue Belastung bedeutet. In vielen Ländern dreht sich die Diskussion vor allem um eine Bankensteuer. Diese würde die Banken zusätzlich belasten. Deswegen findet jedes Land eine andere Lösung. Unser Vorschlag soll dazu beitragen, dass unser Finanzplatz nicht überlastet wird, und er soll aufzeigen, welche Rolle eine Zentralbank in einem solchen System spielen kann.
Apropos Belastung. Sie warnen vor zu strikten Eigenkapitalregeln mit der Begründung, es bestehe die Gefahr, sie könnten zum Anlass genommen werden, um immer mehr Aktivitäten über Verbriefung und Spezialgesellschaften aus den Bilanzen auszulagern. Tatsächlich ist es doch eher unwahrscheinlich, dass es Luxemburger Banken an Eigenkapital fehlen wird, wenn Basel III kommt.
Das stimmt, unsere Banken sind gut kapitalisiert. Aber die Banken sollen dazu angeregt werden, weniger Risiken aufzunehmen und ihre Absorptionsfähigkeit zu erhöhen. Sie sollen über den gesamten Wirtschaftszyklus hinweg eventuelle Verluste abfedern können, damit nicht plötzlich der Staat, also der Steuerzahler, einspringen muss. Deswegen werden die Kapitalanforderungen erhöht. Steigen sie und wird der Grad der Fremdfinanzierung gesenkt, kann das die Rentabilität negativ beeinflussen. Das Luxemburger Bankensystem verfügt über eine Kern-Kapital-Quote von durchschnittlich 15 Prozent und eine gesamte Kapitalquote von insgesamt über 17 Prozent. Deswegen dürften die neuen Kapitalanforderungen den Luxemburger Banken nicht all zu viele Probleme bereiten.
Das neue Regelwerk legt erstmals Liquiditätsanforderungen fest. Werden unsere Banken diese ebenso mühelos erfüllen können?
Bisher wurde nur rückwirkend, mit einigen Wochen Verspätung, kon-trolliert, ob die Banken ausreichend liquide Mittel zur Verfügung hatten. Inzwischen haben wir gelernt, dass die Liquiditätslage sich binnen Tagen so verschlechtern kann, dass ganze Märkte einfrieren. Deswegen haben wir als Zentralbank die tägliche Meldepflicht eingeführt, um näher am Ball zu bleiben.
Mit welchen Ergebnissen?
Wir haben gemeinsam mit der CSSF eine Studie durchführen lassen, um die Wirkung der beiden neuen Liquiditätskennziffern zu prüfen. Mit dem Liquidity Coverage Ratio (LCR) wird geprüft, ob die Bank ausreichend liquide Mittel hat, um eine Stressphase von 30 Tagen zu überstehen. Durch die Berechnung des so genannten Net Stable Funding Ratio (NSFR) soll darüber hinaus sichergestellt werden, dass Banken Geldabflüsse über zwölf Monate gesichert gegenfinanzieren können. Unsere Banken haben in der Praxis immer Zu- und Abflüsse aufeinander abgestimmt. Doch zur Berechnung des LCR wird ein sogenannter Inflow Cap eingeführt. Demnach werden die gesamten Zuflüsse auf 75 Prozent der Abflüsse begrenzt. Das bedeutet, Zuflüsse von 100 reichen nicht mehr aus, um Abflüsse von 100 zu decken. Der Unterschied muss durch einen Puffer an stabilen, liquiden Mitteln ausgeglichen werden. Unseren Berechnungen nach fehlt den 59 Banken, die wir in der Studie berücksichtigt haben und die 77 Prozent der gesamten Bilanzsumme darstellen, ein Puffer von rund 75 Milliarden Euro, um den LCR zu erfüllen. Bei den Privatbanken ist die Lücke am größten.
Weshalb?
Weil sie auf einer Seite die Kundeneinlagen haben und auf der anderen Seite relativ stabile Portfolios, die sie versucht haben, aufeinander abzustimmen. Das lassen die neuen Regeln in der Art nicht mehr zu.
Wie sieht es mit den langfristigen Liquiditätsanforderungen aus?
Der Liquiditätspuffer, der fehlt, um die NSFR-Anforderungen zu erfüllen, beträgt 83 Milliarden Euro. Insgesamt erfüllen 19 Prozent der Banken beide Anforderungen. Was den LCR betrifft, stehen 29 Prozent von ihnen gut da, und was den NSFR betrifft, erfüllen 46 Prozent die Bedingungen.
Ist das ein Problem, das eher kleine oder eher große Institute betrifft?
Als klein gelten im Sinne der Studie Banken mit einer Bilanzsumme von unter einer Milliarde Euro, als mittelgroß wurden die Häuser eingestuft, deren Bilanzsumme bis zu zehn Milliarden Euro beträgt. Alle anderen gelten als groß. Den sogenannten kleinen Banken, fehlen noch 40 Prozent des minimal benötigten Puffers, um eine Stressperiode von 30 Tagen zu überbrücken. Sie machen aber weniger als ein Prozent der gesamten Bilanzsumme der beteiligten Banken aus. Bei den mittleren Banken sind es 60 Prozent des minimal benötigten Puffers. Und bei den großen Banken, fehlen 70 Prozent bis zum Erreichen des minimal benötigten Liquiditätspuffers. Das entspricht 77 Prozent der gesamten Bilanzsumme der beteiligten Banken.
Gibt es neben dem Privatbankmodell andere Banktypen, die mit den Anforderungen besonders kämpfen?
Banken, die vorrangig im Zahlungsverkehr tätig sind, brauchen fast gar nicht nachzurüsten. Die Depotbanken brauchen für ihre kurzfristigen Puffer noch 40 Prozent des minimal benötigten Puffers, was 6 Prozent ihrer Bilanzsumme ausmacht. Die Pfandbriefbanken müssen jeweils zwei Prozent ihrer Bilanzsumme einlagern, um die jeweils fehlenden 35 Prozent des minimal benötigten Puffers aufzubauen. Die Banken, die am meisten nachrüsten müssen, sind neben den Privatbanken die Universalbanken. Letztere haben erst ein Viertel ihres minimal benötigten Puffers angelegt, brauchen also noch 15 Prozent im Vergleich zu ihrer Bilanzsumme, und erstere haben sogar erst 20 Prozent des minimal benötigten Puffers zur Seite gelegt und müssten noch einmal 19 Prozent ihrer Bilanzsumme für ihren Puffer nachlegen.
Das klingt nach hohem Aufwand für die Banken.
Er ist nicht unwesentlich. Aber ihnen bleiben ja sieben bis acht Jahre Zeit. Man sollte die Studie nicht überbewerten; es handelt sich um eine Momentaufnahme. Zudem werden die Banken die jeweilige Situation auf Gruppenebene diskutieren. Das wird aber wahrscheinlich Folgen für das Aktivitätsvolumen in den Luxemburger Filialen haben. Wir stehen deswegen mit den Banken in Kontakt.
Die Summen, die benötigt werden, um die Puffer aufzustocken, sind beeindruckend.
Ja. Aber denken Sie daran, welche beeindruckenden Summen die Banken innerhalb eines Jahres aufbringen könnten, wenn sie zum Beispiel Gewinne nicht ausschütten würden. Dann fallen vielleicht in Zukunft die Dividenden etwas geringer aus. Das sind aber alles Entscheidungen, die in den Konzernzentralen getroffen werden.
Wenn aber für jede Einheit Liquiditätspuffer angelegt werden müssen und eigenes Kapital gebunden wird, verlieren Bankgruppen in Zukunft nicht womöglich das Interesse, Filialen in Luxemburg und anderswo zu betreiben?
Für mich steht außer Zweifel, dass dies Folgen für die Bankenlandschaft in Europa und damit auch in Luxemburg haben wird. Welche Folgen genau, ist schwer einzuschätzen. Wir beobachten momentan, wie verschiedene Bankengruppen ihre mit eigenem Kapital ausgestatteten Filialen hier verwalten, als ob es Zweigstellen wären. Andere lassen ihren Zweigstellen so viel Freiheit, als ob es sich um Filialen handele. Ich frage mich, ob das in Zukunft auch noch so sein wird. Der Trend geht jedenfalls dahin, dass die großen Gruppen sowohl eine Filiale als auch eine Zweigstelle in Luxemburg unterhalten. Es würde mich nicht wundern, wenn sich diese Praxis durchsetzen würde. Die Frage, die sich dann stellt, ist, wer welche Aktivitäten übernimmt. Je nachdem, muss es nicht unbedingt negative Konsequenzen für Luxemburg nach sich ziehen.
Kann es aber. Wenn alle Aktivitäten über die Zweigstelle abgewickelt werden, fallen in Luxemburg keine Steuern an.
Dann muss aber auch der Luxemburger Steuerzahler nicht einspringen, wenn etwas schief geht. Gibt es jedoch eine Krise in einer Filiale, wird uns ganz schnell die Rechnung präsentiert. Wir müssen abwarten und die Entwicklung im Auge behalten. Das einzige, was wir nicht tun sollten, ist, nach dem Motto ‚Mir wëlle bleiwen, wat mer sinn’ zu meinen, in Luxemburg werde sich nichts verändern. Diese Einstellung ist nicht haltbar. Wenn sich die Welt verändert, müssen wir uns mitverändern und dürfen nicht abwarten, bis es zu spät ist. Deshalb braucht man nicht in Panik zu verfallen. Das Problem ist nicht Luxemburg-spezifisch. Die gesamte Branche steht vor den gleichen Herausforderungen. Und der regulative Schock, dem sie ausgesetzt wird, dient ja dazu, die Banken resistenter zu machen und zu verhindern, dass sie zwanzig Jahre lang Gewinne einstreichen und dennoch die Allgemeinheit eingreifen muss, wenn es zur Krise kommt.
Was haben die Stresstests ergeben, welche die Zentralbank durchgeführt hat? Welchen Risiken sind die Luxemburger Banken besonders ausgesetzt?
Unsere Stresstests führen wir Top-down durch, aus dem Ansatz der gesamtwirtschaftlichen Aufsicht heraus. Es ist schließlich in unserem Interesse, die Tests durchzuführen, um auch unser eigenes Risiko gegenüber den Banken abzuschätzen, die sich bei uns refinanzieren. Die Tests von 2010 haben ergeben, dass die Banken stark auf die Wachstumsraten der Eurozone und die realen Zinssätze reagieren. Letztere sind momentan in der Eurozone negativ. Eine Reihe von Banken reagiert sehr empfindlich auf die Entwicklung der Immobilienpreise, weil sie ihr Geschäftsmodell auf diesen Markt ausgerichtet haben. Zudem werden sie empfindlicher, was die Aktivitäten ihrer Mütterhäuser betrifft.
Das heißt?
Sie sind an einer kürzeren Leine. Die eigenständigen Bilanzen, die hier in Luxemburg geführt werden, sind kleiner geworden. Darum kann ein Schock innerhalb des Mutterhauses im Ausland schneller Folgen für die Filiale haben.
Wenn der größte Risikofaktor die Wachstumsraten in der Eurozone sind, kann man dann Vorsichtsmaßnahmen treffen? Schließlich kann man darauf kaum Einfluss nehmen.
Die Frage ist berechtigt. Wir müssen über unseren Tellerrand schauen. Es ist wichtig, dass wir als Gastland in den multinationalen Aufsichtskollegien dabei sind, welche die für uns systemisch relevanten Banken auf Gruppenebene überwachen. Auch als Zentralbank. Wir müssen auf EU-Ebene unterstreichen, welch wichtige Rolle die Aufsicht des Gastlandes in diesen Gremien spielt. Und es ist wichtig, dass die Kapitalpuffer ausreichend sind, um Verluste aufzunehmen.
Aber was können Sie einer Bank konkret zur Risikominderung empfehlen, wenn der größte Risikofaktor die schwer kalkulierbare Wachstumsrate in der Eurozone ist?
Wir werden in Zukunft die Verteilungsmechanismen für die Liquiditäten innerhalb der Gruppen verstärkt unter die Lupe nehmen. Verschiedene Banken benutzen ein Quotensystem, und wir werden kontrollieren, ob dies für die Luxemburger Banken angebracht ist. Wir wollen beispielsweise prüfen, zu welchem Preis die Liquiditäten hin und her transferiert werden. Nach wie vor ist der Luxemburger Bankenplatz reich an Liquidität, und die hiesigen Filialen leiten diese oft an die Mütterhäuser weiter. Die Frage ist, ob sie, gemessen am Risiko, korrekt entlohnt werden. Außerdem verlangen wir, dass ein Mindestmaß an Kompetenz und Wissen über das Liquiditätsmanagement vor Ort bleibt. Vor der Krise gab es Banken – durchaus aktiv in der Luxemburger Wirtschaft–, bei denen ganze Kompetenzzentren ins Ausland verlegt wurden. Wenn niemand mehr da ist, der Rede und Antwort stehen kann, wird es schwierig, unsere Aufsichtsaufgaben zu erfüllen.
Haben Sie auch geprüft, inwieweit die Luxemburger Finanzbranche von den Folgen der europäischen Schuldenkrise betroffen ist?
Auch das haben wir analysiert. Wenn wir die Schulden der Länder betrachten, die aktuell ein Hilfsprogramm in Anspruch nehmen – also Griechenland, Irland und Portugal –, beträgt die Summe der Verbindlichkeiten der oben genannten Länder drei Prozent der Aktiva des Finanzplatzes. Für Portugal sind es 3,7 Milliarden Euro, für Irland 6,4 Milliarden Euro und für Griechenland 7,7 Milliarden Euro. Wobei die Griechenland-Verbindlichkeiten von Banken, die nicht griechischer Herkunft sind, bei nur 31 Prozent liegen. Dabei handelt es sich größtenteils um Kredite an die Privatwirtschaft, nicht an den Staat. Gemessen an den Kapitalanlagen müssen diese Größenordnungen niemanden in Alarmbereitschaft versetzen. Die Investmentfondsgesellschaften halten noch griechische Wertpapiere im Wert von 2,2 Milliarden Euro.
Das ist nicht viel im Vergleich zum Vermögen von über 2 200 Milliarden Euro, das die Investmentfonds verwalten.
Die Fonds haben seit Ausbruch der Krise massiv abgebaut, aber Wertpapiere verkaufen sich natürlich auch besser als Kredite. Ich will diese Summen nicht verniedlichen. Aber aus der Entwicklung lässt sich herauslesen, dass Banken Risikovorsorge nicht nur über den Aufbau von Rückstellungen betreiben, sondern auch über eine gute Investitionspolitik.